I SA/Ol 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016r. sprawy ze skarg Spółki A na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]"; nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i 2013 oddala skargi. Spółka A. (dalej powoływana jako "Spółka", "skarżąca", "strona", "wnioskodawca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na dwie decyzje Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" (w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 420/16) oraz nr "[...]" (w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 421/16) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i 2013. W dniu 15 maja 2012r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Spółki o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do łącznej powierzchni 119,44 ha, jak też pomocy finansowej z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej UPO) do łącznej powierzchni 119,44 ha (w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 420/16). Natomiast w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 421/16 strona złożyła w dniu 14 maja 2013r. wniosek o przyznanie ww. płatności na 2013r., JPO i UPO do łącznej powierzchni po 136,09 ha. Spółka ubiegała się o przyznanie ww. płatności do szeregu działek rolnych położonych w województwie "[...]", powiat "[...]", gmina "[...]", obręb C., T., D. i L., m.in. do działek rolnych oznaczonych we wnioskach jako D oraz T oraz działek rolnych K i S. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) wydał w dniu 7 grudnia 2012r. decyzję nr "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. w łącznej wysokości 103.343,17 zł (JPO 87.290,83 zł i UPO 16.052,34 zł). Natomiast decyzją z 8 stycznia 2014r. nr "[...]" organ I instancji przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013r. w wysokości łącznie 117.934,44 zł (JPO 110.066,05 zł i UPO 7.868,39 zł). W dniach od 30 lipca do 13 sierpnia 2014r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola na miejscu na miejscu metodą FOTO, w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z raportu z czynności kontrolnych nr "[.1.]" wynika, że podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, mające wpływ na przyznanie producentowi rolnemu płatności na rok 2012 i 2013. Dla działek rolnych oznaczonych jako D oraz T stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce rolnej (kod pokontrolny DR18), załączono zdjęcia, na których widać chwasty wieloletnie oraz siewki drzew. W przypadku działek rolnych K i S stwierdzono mniejszą powierzchnię kwalifikującą się do płatności niż zadeklarowane we wniosku. Mając na uwadze wyniki ww. kontroli organ I instancji dwoma postanowieniami z 25 listopada 2015r. wznowił postępowania administracyjne w sprawie o przyznanie producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i 2013. Powołał się na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i uznał ustalenia dokonane w oparciu o protokół z ww. kontroli na miejscu nr "[.1.]" jako nową okoliczność faktyczną dotyczącą kwestii użytkowania działek rolnych oznaczonych jako D oraz T (położonych na działkach ewidencyjnych nr 11/1 oraz 4/12). Na wskazanych działkach rolnych stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod pokontrolny DR18). Jednocześnie w przypadku działki rolnej K, z pierwotnie zadeklarowanej do płatności na 2013r. powierzchni 2,15 ha stwierdzono na podstawie wykonanych pomiarów zawyżenie powierzchni o 0,38 ha, zaś w przypadku działki rolnej S z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,90 ha stwierdzono na podstawie wykonanych pomiarów zawyżenie powierzchni o 0,07 ha. Następnie decyzjami z dnia "[.2.]" nr "[.2.]" i z dnia "[.3.]" nr "[.3.]" Kierownik ARiMR uchylił ww. decyzje z 7 grudnia 2012r. i z 8 stycznia 2014r. i przyznał stronie kwotę: I. 92.809,70 zł w zakresie płatności za 2012r., w tym: 1. JPO w wysokości 78.213,29 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 6.149,30 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, oraz 2. UPO w wysokości 14.596,41 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9.811,42 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności; II. 106.836,87 zł w zakresie płatności za 2013r., w tym: 1. JPO w wysokości 99.520,81 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 9.746,67 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego, oraz 2. UPO w wysokości 7.316,06 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 11.024,66 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 1164), dalej ustawa o płatnościach, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 1, ze zm.) dalej rozporządzenie 1122/2009, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej Kpa. W sentencji decyzji o płatności za 2012r. organ powołał również § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie roślin. Z kolei w sentencji decyzji o płatności za 2013r. organ powołał art. 7 i 10a w powiązaniu z art. 132 oraz art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, str. 16, ze zm.), dalej rozporządzenie 7312009, z uwzględnieniem przepisów art. 79 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 1, ze zm.). Organ w uzasadnieniach decyzji wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana w 2012r. do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła 119,44 ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu wyniosła 115,24 ha. Co do płatności za 2013r. zadeklarowano 136,09 ha a stwierdzono 131,60 ha. Różnice między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym do objęcia przedmiotową płatnością spowodowane zostały stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu w roku 2014 nieprawidłowości, które miały wpływ na przyznanie płatności JPO w roku 2012 i 2013. Podczas rzeczonej kontroli przeprowadzonej w roku 2014 dla działek rolnych oznaczonych jako D oraz T stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce rolnej (kod pokontrolny DR18), co potwierdzają zdjęcia z kontroli, na których widać chwasty wieloletnie oraz siewki drzew. Mając na uwadze powyższe, tj. wykluczenie z możliwości objęcia płatnością w roku 2012 powierzchni 4,20 ha, powierzchnia zakwalifikowana do płatności JPO oraz UPO wyniosła 115,24 ha. Odnośnie płatności za 2013r. w przypadku działki rolnej K, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,15 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,38 ha, zaś w przypadku działki rolnej S z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,90 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,07 ha. Powołano przepisy prawa regulujące kwestię Powierzchni Ewidencyjno Gospodarczej PEG. Natomiast w związku z nieprzedstawieniem przez stronę w toku prowadzonego postępowania dowodów na potwierdzenie prawidłowości deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 i 2013, w przedmiotowej sprawie nie zastosowano art. 73 rozporządzenia 1122/2009, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Organ przedstawił wyliczenia kwot płatności uwzględniające powyższe kwestie. W odwołaniach Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości, w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność ustalenia, iż poczynione w trakcie kontroli ustalenia występowania chwastów na działce rolnej D i T nie mogą świadczyć o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na ww. działce w roku 2012 i 2013. Strona zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania czynności niezbędnych do prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób nieuzasadniony ustalono bowiem, że w latach 2012 i 2013 na działce rolnej D oraz T, położonych na działkach ewidencyjnych nr 11/1 oraz 4/12, nie prowadzono działalności rolniczej. Strona zaznaczyła, że zastany przez kontrolę na miejscu stan nieruchomości mógł powstać w roku 2014. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - Z. S. oraz A. N., na okoliczność ustalenia, iż w roku 2012 i 2013 na ww. działkach rolnych nie zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Na przedmiotowych gruntach w 2012r. i 2013r. dokonywano wykoszeń oraz innych czynności mających na celu użytkowanie działek zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Ww. zabiegi wykonywane były przez Z. S. oraz A. N., dowodem czego mogą być zeznania ww. osób. Działalność rolnicza na przedmiotowych gruntach zaniechana została dopiero w roku 2014. Dodatkowo wyjaśniono, że obie działki rolne znajdują się na terenach podmokłych i torfowych, co wpływa na szybszy wzrost roślin, co w konsekwencji mogło wpłynąć na wyciągnięcie błędnych wniosków z przeprowadzonej kontroli. W zakresie natomiast ustalenia powierzchni działek rolnych K i S strona domagała się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. W wyniku wniesienia odwołań Dyrektor ARiMR ww. decyzjami z dnia "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji z dnia "[.2.]" i z dnia "[.3.]". Jako podstawę prawną organ II instancji podał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. 2014r., poz. 1438 ze zm.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach, art. 57 ust. 3, art. 58 rozporządzenia 1122/2009. W uzasadnieniach decyzji organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000r., sygn. akt IV SA 1885/99, LEX nr 50152 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 maja 2015r. sygn. akt I SA/Ol 190/15. Wskazał, że w roku 2012 na działce ewidencyjnej nr 11/1 zadeklarowano działkę rolną C (powierzchnia deklarowana 14,10 ha), zaś na działce ewidencyjnej nr 4/12 zadeklarowano działkę rolną T (powierzchnia deklarowana 1,20 ha). Przy naliczaniu płatności na rok 2012 dla działki rolnej C wykluczono powierzchnię 3,00 ha, na której stwierdzono chwasty wieloletnie, co potwierdzają fotografie z kontroli. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako T powierzchnia deklarowana do objęcia płatnością w roku 2012 wyniosła 1,20 ha. Na całym przedmiotowym gruncie stwierdzono chwasty oraz siewki drzew. Zgodnie z uwagami inspektorów zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, cała ww. działka nie była użytkowana na przestrzeni kilku lat oraz brak na przedmiotowym gruncie śladów działalności rolniczej. Organ powołał się na art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1122/2009 i podał, że producent rolny na rok 2012 może otrzymać płatność tylko do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu. Mając na uwadze wykluczenie z możliwości objęcia płatnością w roku 2012 powierzchni 4,20 ha organ II Instancji podał, że powierzchnia zakwalifikowana do płatności JPO oraz UPO wyniosła 115,24 ha. Przedstawił wyliczenia łącznej kwoty przyznanych producentowi rolnemu płatności bezpośredniej oraz uzupełniającej płatności podstawowej, po zastosowaniu obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Z kolei w roku 2013 na działce ewidencyjnej nr 11/1 zadeklarowano działkę rolną C i D (powierzchnia deklarowana 14,10 ha), zaś na działce ewidencyjnej nr 4/12 zadeklarowano działkę rolną T (powierzchnia deklarowana 1,04 ha). W związku z powyższym przy naliczaniu płatności na rok 2013 dla działki rolnej D wykluczono powierzchnię 3,00 ha, na której stwierdzono chwasty wieloletnie, co potwierdzają fotografie z kontroli. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako T powierzchnia deklarowana do objęcia płatnością w roku 2013 wyniosła 1,04 ha. Na całym przedmiotowym gruncie stwierdzono chwasty oraz siewki drzew. Zgodnie z uwagami inspektorów zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, cała ww. działka nie była użytkowana na przestrzeni kilku lat oraz brak na przedmiotowym gruncie śladów działalności rolniczej. Ponadto podczas kontroli administracyjnej wniosku dla działek rolnych oznaczonych jako K oraz S stwierdzono mniejszą powierzchnię kwalifikującą się do objęcia wnioskowanymi płatnościami niż zadeklarowane we wniosku. W przypadku działki rolnej K z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,15 ha wykluczono 0,38 ha, zaś w przypadku działki rolnej S z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,90 ha wykluczono 0,07 ha. Organ podał, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działek ewidencyjnych ustalana jest w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych; data wykonania zdjęcia ortofotomapy - 22 maja 2013r.), tzw. system LPIS. Rzeczony system pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez ARiMR, są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Mając na uwadze wykluczenie z możliwości objęcia płatnością w roku 2013 powierzchni 4,49 ha (3,00 ha na działce rolnej D, 1,04 ha na działce rolnej T, 0,38 ha na działce rolnej K oraz 0,07 ha na działce rolnej S), powierzchnia zakwalifikowana do płatności JPO oraz UPO wyniosła 131,60 ha. Od tej powierzchni organ dokonał wyliczenia płatności, zastosował współczynnik korygujący i pomniejszenie o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5.000 euro, zgodnie z § 17a ust. 1 rozporządzenia w sprawie roślin. W odniesieniu do obu okresów objętych płatnościami (2012 i 2013) organ odwoławczy podał, że zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu (BKM) "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o weryfikację wyników ww. kontroli. W odpowiedzi z dnia 1 marca 2016r. potwierdzono, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnym producenta rolnego metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni została przeprowadzona prawidłowo. Niezależnie od powyższego Dyrektor ARiMR wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem producent rolny, który nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR powinien dostarczyć dowody potwierdzające uprawnienie danego gruntu do przyznania płatności. Spółka nie przedstawiła dowodów mogących skutecznie podważać ustalenia organu I instancji poczynione podczas kontroli i odzwierciedlone w raporcie z kontroli. Wyniki kontroli na miejscu, z którymi strona się nie zgadza, a które stały się podstawą do wznowienia postępowania o przyznanie płatności, były weryfikowane przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, który w piśmie z dnia 1 marca 2016r. potwierdził ich poprawność. Ponadto dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdza, że producent rolny w roku 2012 i 2013 nie użytkował spornych gruntów, o czym świadczy występująca tam roślinność. Natomiast strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku sprawdzić jak w rzeczywistości przedstawiał się stan posiadanych gruntów, i deklarując we wniosku określone działki rolne powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku dokonać, czy to samodzielnie, czy to przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Producent rolny podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, jak też o każdej zmianie dotyczącej gruntów we wniosku. W skardze na powyższe decyzje strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 136 Kpa, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczająco wyczerpujący, w tym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych wskazanych przez skarżącego w odwołaniach od decyzji organu I instancji; 2. art. 151 § 1 pkt 2) Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5) Kpa oraz art. 16 § 1 Kpa, polegające na nieuzasadnionym wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji pozostającym w kolizji z zasadą trwałości decyzji administracyjnych; 3. art. 138 Kpa, polegające na niedokonaniu konwalidacji wad postępowania prowadzonego przed organem I instancji podczas wydania skarżonych decyzji. Spółka podniosła w treści skargi, że organ bezzasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i zeznań świadków. W ten sposób nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa. Wobec treści art. 78 § 1 Kpa organ ma obowiązek uwzględnić żądania dowodowe strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy tak, aby umożliwić realizację art. 77 § 1 Kpa. Strona powołała się na wyrok NSA z 7 października 1997r. sygn. akt III SA 521/96. Podniosła, że art. 136 Kpa umożliwia organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym. Ponadto nie wyjaśniono dostatecznie motywów wznowienia postępowania. Przesłanka wznowienia z Kpa podawana przez organy - art. 145 § 1 pkt 5) Kpa, musiałaby potwierdzać, że w dacie wydania decyzji ostatecznej na spornych działkach rolnych nie prowadzono działalności rolniczej. Jednak na podstawie fotografii z kontroli wykonanych w 2014r. nie można wnioskować, że strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej już w 2012r. i 2013r.. Skarżąca wyjaśniła, że poprzez wnioski dowodowe dążyła do wykazania, iż działalność rolnicza na przedmiotowych gruntach zaniechana została dopiero w roku 2014. Natomiast organ II instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych oraz dał wiarę dowodom, w tym ww. fotografiom z kontroli oraz dokonanym pomiarom kontrolnym z 2014r., czym naruszył art. 138 Kpa. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 13 października 2016r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 420/16 i I SA/Ol 421/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 420/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2016r. poz. 1066), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718) – w skrócie p.p.s.a,. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd nie podziela zarzutu w przedmiocie błędnego ustalenia stanu faktycznego. W dniach od 30 lipca do 13 sierpnia 2014r. w gospodarstwie rolnym strony skarżącej przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą FOTO, w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z raportu z czynności kontrolnych nr "[.1.]" wynika, że podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, mające wpływ na przyznanie producentowi rolnemu płatności na rok 2012 i 2013. Dla działek rolnych oznaczonych jako D oraz T stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce rolnej (kod pokontrolny DR18), załączono zdjęcia, na których widać chwasty wieloletnie oraz siewki drzew. W przypadku działek rolnych K i S stwierdzono mniejszą powierzchnię kwalifikującą się do płatności niż zadeklarowana we wniosku. Mając na uwadze wyniki ww. kontroli organ I instancji dwoma postanowieniami z 25 listopada 2015r. wznowił postępowania administracyjne w sprawie o przyznanie producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i 2013. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Ustalenia dokonane w oparciu o ww. protokół stanowią nową okoliczność faktyczną dotyczącą kwestii użytkowania działek rolnych oznaczonych jako D oraz T (położonych na działkach ewidencyjnej nr 11/1 oraz 4/12). Na wskazanych działkach rolnych stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod pokontrolny DR18). Jednocześnie w przypadku działki rolnej K, z pierwotnie zadeklarowanej do płatności na 2013r. powierzchni 2,15 ha stwierdzono na podstawie wykonanych pomiarów zawyżenie powierzchni o 0,38 ha, zaś w przypadku działki rolnej S z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,90 ha stwierdzono na podstawie wykonanych pomiarów zawyżenie powierzchni o 0,07 ha. Postępowanie dowodowe jest sformalizowane, gdyż jest ono jednolite dla wszystkich uczestników programów w UE. Kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w zakresie wzajemnej zgodności, została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, czego dowodem są protokoły z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 rozporządzenia 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych. W tym systemie wykorzystywane są techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze i satelitarne. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Podkreślić należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 rozporządzenia 73/2009). Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, zaś kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009). Rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE) podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w ZSZiK ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych i z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii opartej na obrazie ortofotomapy. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest zatem jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy nałożono na wszystkie państwa członkowskie (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.). Z kolei kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Także w cyt. Rozporządzeniu tej Komisji wskazano, że sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1). W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutów skarg w przedmiocie naruszenia przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie ustalono stan faktyczny zgonie z wymogami prawa procesowego. W związku z tym brak było podstaw do dalszego badania sprawy. Wnioski Organu są jednoznaczne i mają one oparcie w materiale dowodowym sprawy. Wynika to w oczywisty sposób ze stanu faktycznego sprawy, który został ustalony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji brak było postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej o prymacie trwałości decyzji administracyjnych, gdyż skutkowałoby to pozostaniem w obrocie prawnym decyzji, pozostających w oczywistej i jawnej sprzeczności z przepisami prawa materialnego. W roku 2012 na działce ewidencyjnej nr 11/1 skarżąca zadeklarowała działkę rolną C (powierzchnia deklarowana 14,10 ha), zaś na działce ewidencyjnej nr 4/12 zadeklarowano działkę rolną T (powierzchnia deklarowana 1,20 ha). Przy naliczaniu płatności na rok 2012 dla działki rolnej C wykluczono powierzchnię 3,00 ha, na której stwierdzono chwasty wieloletnie, co potwierdzają fotografie z kontroli. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako T powierzchnia deklarowana do objęcia płatnością w roku 2012 wyniosła 1,20 ha. Na całym przedmiotowym gruncie stwierdzono chwasty oraz siewki drzew. Zgodnie z uwagami inspektorów zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, cała ww. działka nie była użytkowana na przestrzeni kilku lat oraz brak na przedmiotowym gruncie śladów działalności rolniczej. Z kolei w roku 2013 na działce ewidencyjnej nr 11/1 zadeklarowano działkę rolną C i D (powierzchnia deklarowana 14,10 ha), zaś na działce ewidencyjnej nr 4/12 zadeklarowano działkę rolną T (powierzchnia deklarowana 1,04 ha). W związku z powyższym przy naliczaniu płatności na rok 2013 dla działki rolnej D wykluczono powierzchnię 3,00 ha, na której stwierdzono chwasty wieloletnie, co potwierdzają fotografie z kontroli. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako T, powierzchnia deklarowana do objęcia płatnością w roku 2013 wyniosła 1,04 ha. Na całym przedmiotowym gruncie stwierdzono chwasty oraz siewki drzew. Zgodnie z uwagami inspektorów zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, cała ww. działka nie była użytkowana na przestrzeni kilku lat oraz brak na przedmiotowym gruncie śladów działalności rolniczej. Ponadto podczas kontroli administracyjnej wniosku dla działek rolnych oznaczonych jako K oraz S stwierdzono mniejszą powierzchnię kwalifikującą się do objęcia wnioskowanymi płatnościami niż zadeklarowane we wniosku. W przypadku działki rolnej K z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,15 ha wykluczono 0,38 ha, zaś w przypadku działki rolnej S z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,90 ha wykluczono 0,07 ha. Na podstawie kontroli przyjęto do powierzchni działek: C - 0,36 ha (przy deklarowanych 0,53 ha - stwierdzono obszar gruntu znajdujący się wokół użytku (zalesienie, samosiewy brzozy), F - 2,00 ha (przy deklarowanych 2,80 ha - stwierdzono nieużytek znajdujący się wokół łąki: zadrzewienia, zakrzaczenia), G – 0,00 ha (przy deklarowanych 0,20 ha) na całej powierzchni stwierdzono bowiem nieużytek, obszar podmokły o charakterze bagiennym z występującymi zakrzaczeniami, I - o powierzchni 19,83 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 139, 141 z płatności wykluczono powierzchnię 1,14 ha, (powierzchnia stwierdzona 18,69 ha); J - o powierzchni 7,50 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 61/8 z płatności wykluczono powierzchnię 0,13 ha, (powierzchnia stwierdzona PEG 7,37 ha); Ł - o powierzchni 23,00 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 160/5 z płatności wykluczono powierzchnię 0,78 ha, (powierzchnia stwierdzona 22,22 ha). W konsekwencji do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (156,58 ha) niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 (159,49 ha). Z kolei do objęcia wnioskowaną płatnością UPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (112,79 ha) niż zadeklarowana o przyznanie płatności na rok 2013 (114,84 ha). Natomiast do płatności ST kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (94,10 ha) niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 (114,84 ha). Na podstawie powołanych w zaskarżonych decyzjach przepisach prawa materialnego stronie skarżącej przysługiwały płatności bezpośrednie, odnośnie działek rolniczych, które były wykorzystywane rolniczo. Te płatności nie przysługiwały w stosunku do tej części działek rolnych, które nie mogły być wykorzystywane rolniczo, względnie rolniczo nie były wykorzystywane. Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.