I SA/Ol 424/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasadza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego 188 ( sto osiemdziesiąt osiem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego. T. K. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca, beneficjent, producent rolny) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskodawca realizował program rolnośrodowiskowy od 2009r. i z tego tytułu uzyskał płatność w pomniejszonej wysokości 3.820 zł do powierzchni deklarowanej 8,60 ha w ramach wariantu 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Strona uzyskała płatność na 2010r., 2011r. i 2012r. w wysokości po 4.300 zł. Następnie w gospodarstwie rolnym strony w dniach 13-26.11.2013r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz kwalifikowalności powierzchni, w trakcie której na działkach rolnych stwierdzono nieprawidłowości. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) w decyzji z dnia 27 maja 2014r. przyznał producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 1.910,50 zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 8,49 ha, stosując następujące sankcje w stosunku do działek: B, C, D - wykoszenie całej powierzchni działki (kod nieprawidłowości L10); sankcja w wysokości 80% płatności dla działki; F - pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L19); sankcja w wysokości 50% płatności dla działki; Kierownik ARiMR stwierdził naruszenie wymogu dla pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach deklarowanego jako użytkowanie kośne, określonego zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm. – dalej rozporządzenie o pomocy finansowej) w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wskazano na naruszenie wymogów dodatkowych dla pakietu w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych w pkt 2) załączniku nr 3 do rozporządzenia: pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Organ I instancji zmniejszył producentowi rolnemu płatność wskazując na zastosowanie § 38 ust. 1 rozporządzenia o pomocy finansowej. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W związku z wystąpieniem ww. nieprawidłowości na działkach rolnych B, C, D, F, Kierownik Biura wszczął w dniu 9.05.2014r. (data doręczenia zawiadomienia z 6.05.2014r. pełnoletniemu domownikowi strony) postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych. Wydana pierwotnie decyzja organu I instancji z 6 sierpnia 2014r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności programu rolnośrodowiskowego, została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 25 listopada 2014r.. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura decyzją z "[.1.]" nr "[...]" ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w wysokości 4.689 zł. Od powyższego rozstrzygnięcia beneficjent złożył odwołanie. Podniósł, że w jego sprawie niesłusznie zastosowano przepisy ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. o pomocy finansowej. Zarzucił błędne wyliczenie sankcji, jak też niesłuszne dokonanie pomniejszenia powierzchni działki rolnej F, skutkującego obniżeniem dopłat na rok 2013 pomimo, iż deklarowana powierzchnia była zgodna z ustaleniami zawartymi w raporcie sporządzonym na podstawie kontroli w gospodarstwie rolnym producenta rolnego w dniu 3.09.2009r.. Składane wnioski o przyznanie płatności były zgodne z planem działalności rolnośrodowiskowej, a w przypadku zmian w przepisach prawa bądź wprowadzeniu nowych, organ administracji powinien o tym informować beneficjenta oraz sporządzić aneks do planu działalności rolnośrodowiskowej. Kierownik Biura niesłusznie nałożył sankcje za lata 2011 - 2012, bowiem brak było ku temu podstaw prawnych. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia "[...]" uchylił ww. decyzję Kierownika Biura z "[.1.]" w całości i ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 4.669 zł. jako podstawę prawną podał art. 104 § 1 i 2, 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1438), dalej ustawa o Agencji. Organ powołał się na art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173 - dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji. Stwierdził, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie zawierają wyjaśnień mających wpływ na zmianę wyniku przedmiotowego rozstrzygnięcia. Załączone do odwołania załączniki w postaci decyzji z dnia "[.1.]" z wniesionymi uwagami odwołującego się oraz wypisy z rejestru gruntów nie wnoszą nowych dowodów do postępowania. Kierując się wykładnią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy powziął decyzję o nieodzyskiwaniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu niedochowania zobowiązania rolnośrodowiskowego wynikającego ze zmniejszenia powierzchni działek rolnych, na których realizowany jest wariant 3.1.1.. Uznał, że niezastosowanie w zaskarżonej decyzji wykładni § 39 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia o pomocy finansowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w istocie stanowiłoby obejście zasady reformationis in peius, wynikającej z art. 139 k.p.a., a prawidłowo wyliczona kwota do zwrotu z uwzględnieniem § 39 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia o pomocy finansowej oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011r., ze zm.), dalej rozporządzenie nr 65/2011 - byłaby większa niż ustalona zaskarżoną decyzją. W ocenie organu odwoławczego nieprzestrzeganie wymogów do pakietów i wariantów, stwierdzone w gospodarstwie Beneficjenta, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Organ wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, mającego zastosowanie dla płatności dokonanych w kampanii 2011 roku i następnych. Jak uznał organ II instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, dotyczącego sytuacji, gdy obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie płatności za lata 2011 i 2012 przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy nie wynikały z pomyłki ARiMR i zostały przyznane na mocy decyzji z dnia 16 lutego 2012r. i z dnia 4 stycznia 2013r. wydanych przez Kierownika ARiMR. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że kwota płatności w wysokości 4.669 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust 1 rozporządzenia nr 65/2011. Organ uznał, że przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w sprawie w dniu 9.05.2014r., kiedy dostarczono stronie zawiadomienie z 6.05.2014r. o wszczęciu postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przypadki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wynikające m.in. z art. 28a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, gdyż kwoty nienależnych płatności przekraczają równowartość 100,00 EUR. Organ przedstawił wyliczenia kwoty do zwrotu po 2.334,50 zł za 2011r. i za 2012r., co w sumie daje kwotę 4.669 zł. Producent rolny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR. Skarżący podniósł, że w jego sprawie zaniżono powierzchnię działki nr 12/5 (działka rolna E) o 0,07 ha i nr 10/5 (działka rolna F) o 0,04 ha, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2015r. skarżący zakwestionował zastosowanie przez organ rozporządzenia z 2013r. do ustalenia stanu faktycznego za lata 2011 i 2012, a tym samym zakwestionował wynik kontroli dokonanej w 2013r., której celem było ustalenie stanu faktycznego z lata poprzednie. Skarżący podniósł, że organ nie może na podstawie nowych przepisów ustalać wstecz stanu faktycznego. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniami organu, że decyzja o płatności za 2013r. przesądza o jego odpowiedzialności. Skarżący powołał się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2013r. Beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie, tj. 2011r. i 2012r. Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m.in. cytowany przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. W ocenie Sądu powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został stwierdzony, ani też na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków w tym przepisie miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. W ocenie Sądu bezpodstawne jest twierdzenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietu 3.1.1 mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy też dodać, że zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2013, nie odpowiadają kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Sąd podziela pogląd wyrażony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art.205 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).