I SA/Ol 443/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Asesor WSA Renata Kantecka Protokolant Anna Fic po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi W. W. na czynność materialno - techniczną Zarządu Powiatu w przedmiocie błędnego ustalenia podstawy obliczenia wysokości dotacji przypadającej na ucznia szkół niepublicznych oddala skargę W. W. prowadzi na terenie powiatu "[...]" Technikum Mechaniczne dla Dorosłych, Technikum Handlowe dla Dorosłych oraz Liceum Ogólnokształcące Uzupełniające dla Dorosłych. Zarówno Technikum Mechaniczne jak i Technikum Handlowe zostały przez skarżącą przejęte do prowadzenia od jej męża – M. W. w dniu 1 lipca 2004r., natomiast Liceum Ogólnokształcące Uzupełniające W. W. prowadzi od momentu powstania placówki, tj. od 1 września 2005r. Kwota dotacji na jednego ucznia ww. szkół była wyliczana i wypłacana przez Zarząd Powiatu "[...]" w każdym miesiącu roku szkolnego, w oparciu o miesięczne zestawienia liczby uczniów przedstawiane przez W. W., biorąc pod uwagę koszty utrzymania jednego ucznia w szkole publicznej prowadzonej przez Powiat "[...]". Pismem z dnia 5 maja 2006r. W. W. zwróciła się do Zarządu Powiatu "[...]" w sprawie udzielenia informacji o sposobie obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół oraz wskazanie szkoły publicznej, która brana była pod uwagę przy obliczaniu ww. dotacji. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe poinformowało skarżącą, że kontrola przeprowadzona w zakresie wykorzystania dotacji udzielanych przez Radę Powiatu w latach 2003-2005 potwierdziła, iż szkoły publiczne w R. były właściwe do ustalenia dotacji. Pismem z dnia 19 czerwca 2006r. W. W. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2006r. Zarząd Powiatu poinformował skarżącą o podtrzymaniu stanowiska, iż szkoły publiczne dla dorosłych w R. były właściwe do ustalenia dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych na terenie powiatu. W dniu 27 lipca 2006r. W. W. wniosła skargę na czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej - Zarządu Powiatu, w zakresie błędnego ustalenia podstawy obliczenia wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez skarżącą Technikum Mechanicznego dla Dorosłych oraz Technikum Handlowego dla Dorosłych, skutkiem czego w okresie styczeń 2003 – czerwiec 2006 zarząd Powiatu dokonywał wypłat dotacji w nieprawidłowej wysokości. Skarżąca wniosła o orzeczenie, że szkoły publiczne w R. nie są właściwe w świetle art. 9 ust. 1 w zw. z art. 90§3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2577 ze zm.) do obliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia Technikum Mechanicznego oraz Technikum Handlowego dla Dorosłych i nakazanie organowi administracji publicznej I instancji podjęcia działań w celu ustalenia właściwej szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez skarżącą oraz podjęcia czynności w celu ponownego obliczenia i wypłacenia kwoty dotacji w prawidłowej wysokości za okres styczeń 2003-czerwiec 2006r. W. W. wskazała, iż zgodnie z art. 90§3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Skarżąca podniosła, iż czynność materialno-techniczna Zarządu Powiatu dotycząca ustalenia Zespołu Szkół w R., jako szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez skarżącą, dokonane obliczenia i wypłacenia dotacji w oparciu o koszty utrzymania ponoszone w ww, szkole, była sprzeczna z prawem. Czynność ta naruszała uprawnienie skarżącej zawarte w ustawie o systemie oświaty do otrzymania dotacji w prawidłowej wysokości – tj. do otrzymania dotacji na jednego ucznia w wysokości co najmniej 50% bieżących wydatków ponoszonych przez Powiat "[...]" lub najbliższy powiat w podobnej szkole pod kątem typu i rodzaju. Skarżąca dodała, iż wadliwość obliczenia dotacji potwierdzona została w sprawozdaniu z przeprowadzonego audytu, które wykazało, że w jednostce prowadzonej przez Powiat tj. w Zespole Szkół Nr "[...]" w R. prowadzone były wyłącznie: Liceum Profilowane oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. W przeprowadzonym audycie stwierdzono, iż w latach 2003,2004 i 2005 w Zespole Szkół Nr "[...]" w R. nie prowadzono technikum dla dorosłych na podbudowie programowej szkoły zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w S. podniósł, iż dotacje dla szkół mają charakter podmiotowy i mają na celu dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Uprawnienia do otrzymania dotacji podmiotowej regulują przepisy ustawy o systemie oświaty przewidującej taki rodzaj dotacji. Nie ma w tym względzie przepisów ogólnych. Zarząd Powiatu podniósł, iż skarżąca nie prowadziła przedmiotowych szkół, na prowadzenie których była przyznawana dotacja w roku 2003 i I półroczu 2004r. Zarząd stwierdził, iż nie ma możliwości przenoszenia praw do otrzymanej dotacji. Prawo do otrzymania dotacji ma cechy prawa podmiotowego, jest prawem bezwzględnym, niezbywalnym i przysługuje odpowiednio każdemu prywatnemu podmiotowi prowadzącemu na obszarze jednostki samorządu terytorialnego szkołę, przedszkole, itp. Dlatego zdaniem zarządu W. W. podmiotowo nie nabyła roszczenia o przyznanie jej dotacji za rok 2003, gdyż w tym okresie prowadzącym szkołę był jej mąż, a zmiana podmiotu prowadzącego nastąpiła z dniem 01.07.2004r., gdyż nie mogła nabyć prawa, które jest prawem niezbywalnym. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty dotacje przysługują szkole a nie osobie prowadzącej taką szkołę. Poddał w wątpliwość czy skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi. Organ wskazał również na art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym wszystkie szkoły ponadgimnazjalne stanowią ten sam typ szkoły. W ocenie organu, przez określenie w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez rodzaj szkoły należy rozumieć szkołę dla dorosłych, w której zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy stosuje się oddzielną organizację kształcenia, do której przyjmowane są osoby mające ukończone 18 lat. Takie właśnie szkoły publiczne dla dorosłych były i są prowadzone w Zespole Szkół Nr w R. W ocenie organu, kształcenie w zakresie określonej dziedziny gospodarki stanowi profil kształcenia ogólnozawodowego ( art. 3 pkt 12) a nie rodzaj szkoły, jak wskazuje skarżąca. Dodał także, iż nie ma ustawowego pojęcia "rodzaju szkoły". Reasumując stwierdził, iż zarówno z zasad udzielania dotacji, jak i przepisów uchwały Rady Powiatu wynika, iż czynności podejmowane przez Zarząd Powiatu były zgodne z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.) został uregulowany bardzo szeroko. Właściwość rzeczową tych sądów wyznacza katalog skarg na określone w art. 3§2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Wskazać należy, iż sądy administracyjne ukierunkowane są nie tylko na kontrolowanie zgodności z prawem jednej tylko z prawnych form działania administracji – decyzji administracyjnej. W świetle art. 3 p.p.s.a. przedmiotów zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wiele i mogą mieć one zróżnicowany charakter. I tak zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądowej kontroli poddane zostały inne niż decyzja bądź postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Jan Paweł Tarno, Lexis-Nexis, wyd. 2, W-wa 2006, str. 29), że ze względu na użyte w ustawie kryteria trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracji. Jednakże można stwierdzić, że są to akty lub czynności które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji poddana została sądowej kontroli. A zatem w drodze tego przepisu będą mogły zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, tak jak stało się to w niniejszej sprawie, m.in. określone czynności materialno – techniczne. Jak podniosłą skarżąca czynnością tą było przyjęcie przez Zarząd Powiatu S., iż szkoły publiczne dla dorosłych w R. były właściwe do obliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez skarżącą. Odnosząc się do wątpliwości zarządu wyrażonej w odpowiedzi na skargę, czy W. W. ma legitymację do wniesienia skargi, stwierdzić należy, iż nie ma podstaw do kwestionowania legitymacji skargowej osoby prowadzącej szkołę niepubliczną dla dorosłych. Można zgodzić się ze stanowiskiem zarządu, iż dotacje są dla szkoły a nie dla osoby prowadzącej. Jednakże osoby prowadzące te szkoły korzystają z tych dotacji skoro prowadzą te szkoły. Owszem przepis brzmi " dotacje dla niepublicznych szkół", jednakże dalej mowa jest, iż to osoby prowadzące niepubliczne szkoły podają organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dlatego też skoro W. W. prowadzi szkoły niepubliczne na terenie gminy, której Rada wydała uchwałę przyznającą dotacje dla niepublicznych szkół, z których to dotacji przyznawanych na zasadach określonych w ustawie skarżąca korzysta, to jest podmiotem uprawnionym do wniesienia w tym zakresie skargi. Przechodząc do istoty sprawy zauważyć należy, że stosownie do art. 8 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( w skrócie u.s.t.) organami powiatu są rada powiatu (organ stanowiący i kontrolny zarazem w myśl art. 9 ust.1 w/w ustawy) i zarząd powiatu ( organ wykonawczy). Jako organ stanowiący rada ma prawo w granicach przewidzianych ustawami do podejmowania uchwał prawnie wiążących ich adresatów. Uchwały mogą mieć charakter generalny lub indywidualny. Nie jest wykluczone skierowanie uchwał do organów powiatu. Do wyłącznej kompetencji rady powiatu ( art.12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym) należy uchwalanie budżetu powiatu. Z kolei jako organ kontrolny rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych pod względem zgodności ich działania z prawem oraz z uchwałami rady (art.16 ust.1u.s.t.) Rada powiatu kontroluje wykonanie przez zarząd budżetu powiatu trybie przewidzianym w art.12 pkt 6 u.s.t. Ustalenia budżetowe adresowane są do organów i jednostek wykonujących budżet. Budżet jest szczególnego rodzaju aktem zarządzania wewnętrznego powiatu zawierającym normy konkretne, adresowane do zarządu jako wykonawcy budżetu. Powoduje to, że zarząd powiatu jest związany z zasadami finansowymi zawartymi w budżecie, a naruszenie ich rodzi odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W szczególności strona wydatkowa budżetu w pełni wiąże wykonawcę budżetu. Wynika to z tego, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i wysokości ustalone w uchwale budżetowe i planie finansowym danej jednostki organizacyjnej oraz muszą pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Na tle rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na treść przepisu art.53 u.s.t, z którego wynika, że rada powiatu określa tryb prac nad projektem uchwały budżetowej ustalając w szczególności wymagane materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedstawić radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej. Nie ulega więc wątpliwości, że zarząd powiatu pełni istotną rolę w konstruowaniu budżetu. Tryb prac nad budżetem określony jest przez ustawę o finansach publicznych a nadto rada powiatu ma obowiązek podjęcia tzw. uchwały proceduralnej będącej aktem wewnętrznym. Stosownie do art. 55 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym opracowywanie i przedstawianie do uchwalenia projektu budżetu, a także inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu należą do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu. Zarówno uchwała budżetowa jak i uchwała o prowizorium budżetowym podlegają badaniu przez regionalną izbę obrachunkową pod względem zgodności z prawem. Przekazane sądowi materiały dotyczące wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie zawierają niestety istotnych dokumentów dotyczących budżetu powiatu za lata 2003-2006 r. a zwłaszcza samych uchwał budżetowych oraz wyników kontroli dokonanej przez RIO. Z zapisów ustawy o samorządzie powiatowym wynika wyraźne rozdzielenie stanowienia budżetu od jego wykonywania. Zarząd powiatu ponosi odpowiedzialność za wykonanie budżetu, którego projektu jest autorem. Z powyższych wywodów wynika, że zarząd powiatu odgrywa ważna rolę zarówno na etapie tworzenia budżetu jak i jego wykonywania ( art.60 u.s.t.) W związku z argumentem strony, zawartym w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2006 r., nawiązującym do wynikającego z art.187 ust. 1 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych obowiązku podejmowania przez zarząd powiatu czynności nadzorczych nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zauważyć należy, że obowiązki te mają charakter typowo wykonawczy. Zauważyć też należy, że powoływanie się na możliwość dokonywania przez zarząd zmian w planie dochodów i wydatków (na podstawie art.188 ustawy o finansach publicznych), odnoszona jest do problemu zmieniającej się ilości uczniów, co nie jest przedmiotem skargi. Istotą sporu, którego dotyczy skarga jest bowiem to, czy prawidłowe było, dla potrzeb przyznania stronie dotacji, wzięcie pod uwagę kosztów utrzymania jednego ucznia w Zespole Szkół w R. Jednakże o tyle warto odnieść się do w/w argumentu strony, że przyjęcie przez zarząd powiatu określonych zasad obliczania dotacji dla szkół niepublicznych przeniesionych następnie do projektu budżetu nie oznacza, że to zarząd ostatecznie decyduje o zasadach przyznawania dotacji. Zasady te, bowiem regulowane są poprzez przyjęcie przez radę w uchwale budżetowej na dany rok określonej kwoty wydatków z przeznaczeniem na dotacje. Jakkolwiek wielka jest rola zarządu w pracach nad projektem budżetu, to po jego uchwaleniu zarząd jest zobligowany do ścisłego przestrzegania uchwały i nie może we własnym zakresie, w ramach czynności, jak to określa strona, materialno technicznych dokonywać zmian w przyjętych w uchwale budżetowej zasadach przyznawania dotacji. Na tle rozpoznawanej sprawy chodzi nawet nie o zasady przyznawania dotacji, bo te wynikają z ustawy o systemie oświaty, lecz o sposób obliczania wysokości tych dotacji szczegółowo określony dla poszczególnych podmiotów ( w załącznikach do uchwał budżetowych), wynikający z interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty ( art.90) Dopóki więc zarząd powiatu pozostaje w zgodzie z uchwałą budżetową dokonując wypłat stosownie do zapisów zawartych w załącznikach do uchwały, nie można mówić o naruszaniu prawa, które powinno spowodować zastosowanie przez sąd środków przewidzianych dla takich sytuacji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a umożliwia wzruszenie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych opartych na wadliwych aktach ( uchwałach) we właściwym trybie postępowania przed organami administracji publicznej ( art.147§2 p.p.s.a). Taki pogląd wyraził J.P.Tarno w Komentarzu do p.p.s.a.( str. 316). Sąd uznając trafność takiego stanowiska stwierdza, że ma ono zastosowanie również do sytuacji, gdy nie są wydawane rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnych ( postanowień), ale także, gdy dokonywana jest czynność materialno techniczna w oparciu o te uchwały czy akty np. polegająca na dokonywaniu wypłaty dotacji. Badanie prawidłowości kryteriów jakie przyjęto uchwałach budżetowych dla ustalania wysokości dotacji może odbywać się tylko w ramach badania zgodności z prawem tych uchwał. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.), oddalił skargę.