I SA/Ol 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. N. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego A. N. 100 ( sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. N. (dalej jako strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej Dyrektor ARiMR, Dyrektor) z "[...]"r. nr "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Jak wynika z otrzymanych akt sprawy, strona ubiegała się o ww. płatności do działek nr "[...]" (dalej: "[...]") o powierzchni 62,80 ha i nr "[...]" (dalej: "[...]") o pow. 1,29 ha, położonych w woj. W., powiat l., gmina K., obręb P. (k. 1/ - 1/3 akt organu). Decyzją z "[.1.]"r. nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik Biura, Kierownik) przyznał skarżącemu omawiane płatności (k. 3/1-3/7). Następnie postanowieniem z 8 września 2020 r. Kierownik Biura, na podstawie art. 149 § 1 w zawiązku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją z "[.1.]"r. (k. 5/1-5/3). Decyzją z "[.2.]"r. nr "[...]" organ pierwszej instancji powołując m.in. art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił w całości własną decyzję z "[.1.]"r. i przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 (k. 7/1-7/14): 1. Jednolitą Płatność Obszarową (JPO) w wysokości 29.011,76 zł (poprzednio: 29.862,67 zł) wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 352,55 zł (364,74 zł) ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 2. Płatność za zazielenienie (Pz) w wysokości 19.471,17 zł (wcześniej 20.042,26 zł) wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 236,61 zł (244,79 zł) ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3. Płatność redystrybucyjną (Pr) w wysokości 4.934,50 zł (było 4.934,19 zł) wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 59,96 zł (60,27 zł) ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 624,45 zł (644,35 zł). Uzasadniając decyzję Kierownik uznał jako nowy dowód w sprawie lub nowe nieznane wcześniej okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, wyznaczoną w oparciu o aktualną ortofotomapę powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) na działce nr "[...]", wynoszącą 90,97 ha (str. 5 decyzji, k. 7/5). Organ podał, że dokonał weryfikacji MKO na podstawie zdjęć lotniczych z 20 sierpnia 2016 r. i 30 maja 2019 r. działki zgłoszonej do płatności, jak też zdjęć satelitarnych. Weryfikację zakończył 23 grudnia 2019 r.. Obecnie dla celów płatności JPO i Pz uznał powierzchnię 62,26 ha (str. 6 i 9 decyzji k.7/6 i 7/9). Wyliczył w tabeli na str. 2 decyzji (k.7/2) różnicę powierzchni na podstawie aktualnego MKO na -1,93 ha, co stało się podstawą do ponownego przeliczenia omawianych płatności na rok 2019. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji z "[.2.]"r. i umorzenie postępowania. Zakwestionował przyjęcie, że powierzchnia została zawyżona bez wskazania powodu wykluczenia jej części. Podkreślono, że zastosowano tryb wznowienia postępowania, w którym ważne jest jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał bądź z łatwością mógł poznać prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Organ nie wykazał natomiast, że posiadał aktualną ortofotomapę przy weryfikacji wniosku za 2019 r.. Na rolnika nie można nakładać negatywnych konsekwencji za przyjęcie przez organ w decyzji z "[.1.]"r. danych z mapy wykonanej w sierpniu 2016 r.. Zwłaszcza, że organ już dysponował zdjęciami lotniczymi z 30 maja 2019 r., na podstawie których 23 grudnia 2019 r. opracowano ortofotomapę. W związku z odwołaniem strony Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) Oddziału Regionalnego ARiMR, na prośbę Kierownika Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Oddziału Regionalnego ARiMR z "[...]"r. (k. 12a/1), przeprowadziło "[...]"r. w gospodarstwie strony oględziny działki nr "[...]"w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Z czynności sporządzono protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru – MKO (dalej: protokół z oględzin, k. "[...]"). W wyniku wniesienia odwołania Dyrektor ARiMR wymienioną na wstępie decyzją z "[.3.]"r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika. Powołał w sentencji art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753; dalej "k.p.a.") i art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z. 2019 r. poz. 1505). Dyrektor w uzasadnieniu przedstawił treść art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 953/12 i podał, że organ przyznający płatność jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w ich wzajemnym powiązaniu. Kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dlatego organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien wypowiedzieć się, jaki wpływ na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy ma ww. protokół z oględzin działki nr "[...]". Zweryfikuje ponadto powierzchnie uprawnione do płatności, przedstawi argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni, a także ustosunkuje się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Dyrektor ARiMR podał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zweryfikowania poprawności podjętego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania wnioskowanych płatności, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie. Końcowo powołał art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020. poz. 1341), jako określający obowiązek organu administracji wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i art. 107 k.p.a. określający elementy decyzji administracyjnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie od decyzji Dyrektora ARiMR strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Podniesiono, że: po pierwsze Dyrektor nie wykazał by decyzja Kierownika została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - w szczególności nie wskazał jakie przepisy miałyby zostać naruszone. Po drugie nie wykazał by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie, Dyrektor dysponował protokołem, który nakazał Kierownikowi wziąć pod uwagę, a powinien był z jego uwzględnieniem ponownie rozpatrzyć sprawę. Nie wykazał też żadnych okoliczności, które wymagałyby ustalenia czy zbadania przez Kierownika, którymi sam by nie dysponował; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak uchylenia decyzji i alternatywnie umorzenia postępowania, o ile brak było przesłanek do wznowienia postępowania, czego Dyrektor w ogóle nie zbadał mimo podniesienia zarzutów w tym zakresie, albo rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, o ile wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania. Dyrektor dysponował bowiem całym niezbędnym materiałem dowodowym jaki występuje w sprawie. Tym samym naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz niezwłocznego załatwiania spraw, które nie wymagają zbierania dowodów; 3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady zaufania, zasady przekonywania, czy zasady dwuinstancyjności postępowania, a także poprzez wydanie decyzji nieodpowiadającej wymogom decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu, czy też przez brak weryfikacji zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania. W przypadku zaś uznania istnienia takich podstaw - do rozpatrzenia zarzutów merytorycznych dotyczących tego co wynika z rzekomych "nowych" dowodów. Zamiast tego Dyrektor uchylił decyzję Kierownika i nakazał mu uwzględnienie protokołu z oględzin dokonanych dwa lata po okresie którego dotyczy sprawa, i który nie mógłby być ani przesłanką wznowienia postępowania, ani przydatny dla oceny okoliczności występujących w 2019 r.. Przydatność protokołu w sprawie skarżący ocenił jako wątpliwą już z tego względu, że protokół nie zawiera żadnych informacji o przyczynach wyłączenia poszczególnych powierzchni, w szczególności nie odnosi się do faktu czy przyczyny te istniały w 2019 r. lub kiedy powstały; 4) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organy nie wykazały zaistnienia w sprawie przesłanek wszczęcia postępowania. W szczególności Kierownik w ogóle nie zawarł w decyzji niezbędnych informacji, z których wynikałoby, że nowe dowody nie były mu znane w dacie wydania decyzji, zaś Dyrektor w ogóle nie odniósł się do kwestii wznowienia postępowania i zaistnienia przesłanek tego wznowienia mimo postawienia licznych zarzutów w tym zakresie w odwołaniu. W treści sprzeciwu podniesiono, że Dyrektor ARiMR w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powołał się jedynie na protokół z oględzin, który nie może przesądzać o uchyleniu decyzji Kierownika Biura z przyczyn proceduralnych. Nie można bowiem zarzucać Kierownikowi pominięcia "dowodów" które nie istniały w dacie wydania decyzji pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie prowadzi w sumie do nadużycia prawa poprzez próbę ominięcia zakazu reformationis in peius i nie korzysta z ochrony prawnej. Ponadto sam sposób powstania protokołu jest niezrozumiały. Dyrektor, będąc zobowiązanym do rozpatrzenia odwołania, prowadzi oględziny na prośbę BKM i poza postępowaniem odwoławczym. Niemniej Dyrektor, zamiast rozpoznać sprawę w toku instancyjnym z uwzględnieniem protokołu, uchylił decyzję Kierownika i nakazał temu organowi odnieść się do tego protokołu. Przydatność protokołu jest wątpliwa ze względu na jego lakoniczność, podano jedynie powierzchnię wyliczoną na dzień jego sporządzenia, bez wskazania przyczyn wyłączenia niektórych obszarów, w szczególności bez wskazania kiedy te przyczyny wyłączenia powstały, przynajmniej w wersji doręczonej skarżącemu. Podkreślono w sprzeciwie, że Dyrektor powinien samodzielnie zweryfikować zasadność wznowienia postępowania, w szczególności ustalić czy dowody stanowiące podstawę wszczęcia postępowania istniały w dacie wydania decyzji oraz czy były w tej dacie dostępne dla Kierownika. Dyrektor w ramach kontroli instancyjnej powinien ponownie przeprowadzić całe postępowanie. Wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji jest już tylko brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a.. Uznał za konieczne aby Kierownik ponownie rozpoznając sprawę wypowiedział się, jaki wpływ na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy ma protokół z oględzin. Organ pierwszej instancji, wobec istotnego nowego dowodu w sprawie, musi się co do niego ustosunkować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e oraz art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a.. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a.. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1924/17). Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ drugiej instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zgodzić się zarzutami skargi, że Dyrektor ARiMR naruszył przepisy prawa procesowego: art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Dyrektor nie wykazał by decyzja Kierownika została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - w szczególności nie wskazał jakie przepisy miałyby zostać naruszone. Po drugie nie wykazał by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dyrektor zamiast rozpoznać sprawę w toku instancyjnym z uwzględnieniem protokołu, uchylił decyzję Kierownika i nakazał temu organowi odnieść się do jego treści. Nie zmienia tej oceny stanowisko Dyrektora, że ma on kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniały przesłanki procesowe określone w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł).