I SA/Ol 448/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant Anna Gradowska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku B. K., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusz pracy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym nieopłaconych w terminie składek do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. Zakład poinformował wnioskodawczynię o obowiązku uregulowania składek oraz zadłużeniu figurującym na koncie rozliczeniowym płatnika składek (w dniu 2 czerwca 2000r.). Z uwagi na brak odpowiedzi we wskazanym terminie, w dniu 29 czerwca 2000r. wdrożył postępowanie egzekucyjne. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił w dniu 25 lipca 2000r. tytuły egzekucyjne z adnotacją, iż płatnik nie mieszka pod wskazanym adresem. Po ustaleniu aktualnego adresu w sierpniu 2007r. zakład wznowił czynności egzekucyjne i w dniu 9 sierpnia 2007r. wysłano upomnienia wzywające do uregulowania należności wraz z należnymi odsetkami. Tymczasem wnioskodawczyni twierdziła, że po otrzymaniu zawiadomienia w dniu 2 czerwca 2000r. i rozmowie z pracownikiem ZUS złożyła wniosek o umorzenie należności. Ustalono jednakże, i to już na etapie postępowania wyjaśniającego, że żaden wniosek nie dotarł do akt sprawy, zaś wnioskodawczyni nie posiada jego kopii. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm., dalej cyt. jako u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej cyt. jako ZUS) może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Dokonując ponownej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawczyni organ doszedł do przekonania, że nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności. Wnioskodawczyni posiada bowiem ruchomości i nieruchomości mogące stanowić przedmiot zabezpieczenia spłaty należności, posiada także stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenie mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U nr 141, poz. 1365, dalej cyt. jako rozporządzenie), gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku na zobowiązanym ciąży jednak obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Oceniając złożony wniosek pod kątem zaistnienia w/w przesłanek organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Ze złożonego oświadczenia nie wynika bowiem, iż spłata zadłużenia zagraża egzystencji wnioskodawczyni. Organ w swoim rozstrzygnięciu kierował się także "interesem publicznym" . ZUS zobowiązany jest bowiem do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej i gospodarowania Funduszem Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowo podniesiono, iż przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i zobowiązani są do opłacania należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie, w przeciwnym wypadku na podstawie art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie należnych od płatnika składek ZUS nalicza odsetki za zwłokę na zasadach i wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Odnosząc się do zawartego we wniosku oświadczenia o zobowiązaniu się do spłaty należności głównej na warunkach zaproponowanych przez ZUS wskazano, że wnioskodawczyni ma możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego. Poinformowano także o wyrażeniu zgody na nie wdrażanie działań egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia sprawy o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości. Skargę na w/w decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła B. K. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na tryb w jakim postępował ZUS przeciągając wydanie zaskarżonej decyzji (od 2 czerwca 2000r.- daty wydania pierwszej decyzji, do sierpnia 2008r.- daty wydania zaskarżonej decyzji) oraz na wysokość naliczonych odsetek. Podniosła, że dopiero teraz zwrócono się do urzędu miasta w którym była zameldowana w celu uzyskania jej aktualnego adresu. Wskazała także, iż w ZUS pracuje już od "[...]" 2002r., a jej dane osobowe z systemu wykorzystano dopiero teraz po tylu latach by naliczyć tak ogromne koszty. Ponownie podała, że ZUS nie zareagował na jej wcześniejszy wniosek o umorzenie zadłużenia twierdząc, iż wniosek taki nie trafił do akt sprawy. Skarżąca przedstawiła swoją aktualną sytuację finansową prosząc o rozstrzygnięcie skargi "poza przepisami, które naprawdę nie zawsze pasują i nie do każdej sytuacji ale o spojrzenie z punktu widzenia człowieka, który nie koniecznie i nie tylko jest winny tej sytuacji". W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej dokument z dnia 2 czerwca 2000r. nie jest decyzją administracyjną tylko upomnieniem wskutek, którego skarżąca najpóźniej w dacie jego otrzymania mogła dokładnie zapoznać się z faktem zalegania z płatnościami z tytułu składek, ich wysokością oraz konsekwencjami finansowo-prawnymi ich nie uregulowania. Ponownie wskazał, że w aktach płatnika brak jest wniosku o umorzenie składek z roku 2000, na którego zagubienie powołuje się skarżąca. Do sekretariatu ZUS nie wpłynął w/w wniosek o umorzenie, stosowny dowód jego złożenia nie został przedstawiony przez skarżącą. Jednocześnie wskazano, że art. 24 ust. 2 u.s.u.s. nakłada na Zakład obowiązek ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej tzw. "należności z tytułu składek" nieopłaconych w terminie nie zakreślając szczegółowych terminów na podjęcie czynności przedmiotowego ściągnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. nr 153,poz. 1269 ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedstawionym wyżej aspekcie, sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa o postępowaniu bądź prawa materialnego. Materialnoprawna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. a zgodnie z art. 32 u.s.u.s. te przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Nadmienić przy tym należy, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją ale nie jest jego prawem. Oznacza to, iż sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego (przyjęcie spełnienia przesłanek prawnomaterialnych uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia wniosku). Tak rozumiana kontrola sądowa odnosi się więc do oceny, czy organy zachowały reguły postępowania przy ustalaniu okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru zawartym w w/w przepisach. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77§1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny ( art. 80 k.p.a.) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107§3 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, tj. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca zawarł zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Tym samym uznać należy, iż jedynie zaistnienie którejkolwiek z siedmiu sytuacji wskazanych w w/w przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, nie zaistniał bowiem żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające prawidłowo wskazały, że skarżąca posiada ruchomości i nieruchomości oraz posiada stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę, które mogą stanowić przedmiot zabezpieczenia spłat należności. Brak jest zatem w omawianym przypadku przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej wskazał, iż zapłata zadłużenia nie zagraża jej egzystencji. Dodatkowo wskazano, że skarżąca w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę pierwotnego rozstrzygnięcia. Nie zachodzą przy tym wskazane w rozporządzeniu przypadki poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej ( § 3 ust. 1 pkt 2) oraz przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny ( § 3 ust. 1 pkt 3 ). W ocenie sądu także i przy ocenie przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności, czyniąc prawidłowe ustalenia i dokonując trafnych ocen, które stały się podstawą zaskarżonej decyzji. Przedstawione i przeanalizowane w uzasadnieniu decyzji okoliczności świadczą niewątpliwie, że powoływane przez wnioskodawczynię okoliczności nie pozwalały na przyznanie jej wnioskowanej ulgi. Nie doszło przy tym do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego trybu postępowania Zakładu i wysokości naliczonych odsetek stwierdzić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Tymczasem z podniesionej przez skarżącą argumentacji wynika, że w istocie kwestionuje ona sposób przeprowadzania postępowania egzekucyjnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd władny jest jedynie do rozstrzygania w granicach danej sprawy, dokonując w tak zakreślonych ramach kontroli działalności administracji publicznej. Tym samym podniesiony zarzut wykracza poza ramy prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, nie mógł więc stanowić przedmiotu kontroli sądu. Sąd nie może także przychylić się do stanowiska skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy poza przepisami prawa. Zgodnie z art. 174 Konstytucji RP sądy wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonują one zatem swoje zadania w imieniu państwa. Wchodzą tym samym w skład organów państwowych powołanych do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Państwo demokratyczne działa zaś wyłącznie na podstawie i w granicach zakreślonych przez prawo. Artykuł 7 Konstytucji stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż organy mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Inaczej jest w przypadku jednostki, która ma swobodę działania zgodnie z zasadą co nie jest zabronione przez prawo, jest dozwolone (vide: W. Skrzydło, Komentarz do art. 7, 8, 174. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002.). Tym samym sąd władny jest poruszać się jedynie w granicach zakreślonych przez prawo nie może, bez narażenia się na naruszenie zasad wyrażonych w Konstytucji, tak jak wskazała strona skarżąca dokonać rozstrzygnięcia "poza przepisami prawa". Jak już stwierdzono na wstępie niniejszych rozważań , kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod kątem zgodności zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.