I SA/Ol 456/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie WSA Wiesława Pierechod (spr) Asesor Renata Kantecka Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z p. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. W. na postanowienie Prezydenta Miasta E. z dnia "[...]"r. Nr "[...]" w sprawie uznania za bezpodstawne zarzutów dłużnika, zgłoszonych do organu egzekucyjnego w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek wierzyciela – Prezydenta Miasta E., uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego były następujące ustalenia i wnioski: Postanowieniem z dnia "[...]" roku Prezydent Miasta wyraził stanowisko co do zarzutów dłużnika zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wierzyciel uznał zarzuty E. W. za bezpodstawne i wskazał, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej określone zostały w zarządzeniu nr "[...]" i "[...]" Prezydenta Miasta E. i chociaż mają charakter umowny – istnieje obowiązek ich uiszczenia na rzecz funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Taki obowiązek zdaniem wierzyciela wynika z treści art. 41 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 11 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach. Dlatego też zarządzenie Prezydenta Miasta o ustaleniu cen za usługi geodezyjne stanowi podstawę do dochodzenia zapłaty w drodze egzekucji administracyjnej – jako oświadczenie woli w zakresie ceny umownej. E. W. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym w obszernej argumentacji wskazał na brak podstawy prawnej do dochodzenia należności objętej tytułem wykonawczym. Powołał się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydane na jej podstawie dwa rozporządzenia – odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1998r. (Dz.U. nr 113, poz.729) obowiązujące w 2000 roku oraz Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z aparatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 115, poz.1209 z p.zm.). Wskazał, że Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w E. oprócz opłat wynikających z rozporządzeń nalicza do tych samych czynności dodatkowe opłaty na podstawie wymienionych przez wierzyciela zarządzeń. Przytoczył sygnatury akt spraw cywilnych w tej i podobnych sprawach podając, że zapadłe w nich wyroki stwierdzają jednoznacznie, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa: opłaty i ich wysokość nie zostały pozostawione stronom do uzgodnienia lecz określone zarządzeniem. Wyjaśnił, że nie zawierał żadnej umowy na wykonanie jakichkolwiek prac przez MODGiK w E., nie składał nigdy żadnego zamówienia ani nie uzgadniał cen umownych i nie otrzymał też oferty odnośnie dodatkowych opłat. Opłaty dodatkowe dotyczą głównie aktualizacji mapy zasadniczej w formie cyfrowej oraz za materiały wydawane w formie numerycznej (np. na dyskietce) za mapę do przeprowadzenia pomiaru uzupełniającego oraz współrzędne punktów granicznych i budynków. Nadto zarządzenie Prezydenta Miasta E. nie może stanowić podstawy dochodzenia należności tym bardziej, iż Prokurator Rejonowy w E. wniósł do Prezydenta o uchylenie zarządzenia z uwagi na jego sprzeczność z obowiązującym prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny stanowiska wierzyciela w kontekście zarzutów nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz dopuszczalności egzekucji administracyjnej. SKO stwierdziło, iż na etapie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy rozpatrujący – na skutek złożenia zażalenia przez zobowiązanego – stanowisko wierzyciela w kwestii prowadzenia egzekucji, nie bada okoliczności nałożenia obowiązku na dłużnika oraz słuszności tej czynności, ocenia jedynie to, czy obowiązek ten istnieje w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazało, iż zgodnie z art. 3, art. 3a i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – istnienie obowiązku egzekwowanego w tym postępowaniu wynikać może z decyzji, orzeczenia, deklaracji lub wprost z treści przepisu prawa. Obowiązek taki nie może natomiast wynikać z czynności wierzyciela nie wymienionej we wskazanej ustawie, a między innymi nie może wynikać z faktu wydania zarządzenia o ustaleniu oferowanych kontrahentom cen umownych. Sama instytucja cen umownych, określonych w ten sposób – jako umowne również przez wierzyciela – pozostaje w oczywistej sprzeczności z egzekucją administracyjną. Instrument ten ma umożliwić wykonanie obowiązku a nie realizację wzajemnych roszczeń wynikających z cen umownych, a zatem i umownych zobowiązań. Powołało się w tym zakresie na wcześniej wydane przez siebie dwa postanowienia w podobnych sprawach. Stanowczo podkreśliło, że z faktu, iż opłaty za usługi wykonane na rzecz zobowiązanego znajdują swoją podstawę w zarządzeniu Prezydenta Miasta E. zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego w E. nie wynika istnienie obowiązku, co do którego byłaby dopuszczalna egzekucja administracyjna. Możliwości prowadzenia takiej egzekucji nie można domniemywać. Musi ona wynikać wprost z brzmienia przepisu i to rangi ustawowej. Egzekucja prowadzona wprost na mocy prawa ma charakter wyjątkowy – pomija bowiem cały proces ustalania (określania) obowiązku i towarzyszące mu prawo strony do drogi odwoławczej. Już przez to samo, egzekucję taką wywieść można jedynie z ustawy a nie z innych przepisów prawa, w tym nawet z przepisów o charakterze wykonawczym, jeżeli nie zawierają one wyraźnej delegacji do egzekucji bezpośredniej. Skoro wierzyciel, jak sam to określił w drodze egzekucji administracyjnych dochodzi należności wynikających z cen umownych a nie z decyzji, postanowień, orzeczeń, deklaracji lub wynikających wprost z przepisów prawa – to takie należności nie podlegają egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prezydent Miasta E. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zarządzenia Prezydenta Miasta E. z dnia 28.01.1999r oraz z dnia 11.10.1999r. stanowią jedynie oświadczenie woli, ofertę. Dlatego też nie ma znaczenia podstawa prawna wskazanego zarządzenia, albowiem stanowi ono tylko ofertę organu w zakresie ceny umownej. Natomiast formę zarządzenia przyjęto, ponieważ w takiej formie wyrażane są działania Prezydenta Miasta. Skarżący stwierdził, iż Prezydent wydaje zarządzenia określające cennik na wszystkie ceny umowne. Przedmiotowy cennik został wywieszony w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w E. w ten sposób, iż każdy mógł się z nim zapoznać. Podniósł również, iż zarządzenia w zakresie cen umownych za usługi wykonywane przez Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wydawane są również przez Prezydentów innych miast i Starostów Powiatowych na terenie Polski. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko Sądu Rejonowego zajęte w wyroku z dnia "[...]"2002r. sygn. akt "[...]", w myśl którego Prezydent Miasta E. nie był uprawniony do wydania przywołanego wyżej zarządzenia. Jego zdaniem powołane przez Sąd przepisy art.93 Konstytucji nie dotyczą zarządzeń wydawanych przez Prezydenta Miasta. Umocowanie ustawowe muszą mieć te akty prawne wydawane przez gminy, które mają charakter powszechnie obowiązujący. Zakwestionowane zarządzenie nie ma takiego charakteru. W odniesieniu do zarzutu zobowiązanego, że nie składał zamówień na wykonywanie jakichkolwiek prac przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w E. wierzyciel powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzaju materiałów stanowiących powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania z zasobu (Dz.U. nr 49, poz.493) z którego wynika, że zasób może być udostępniony bądź na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej i kartograficznej bądź na podstawie zamówień. W jego ocenie zgłoszenie lub zamówienie, także przez zobowiązanego, jest nie tylko podstawą udostępnienia zasobu, ale również podstawą naliczenia stosownych opłat, a w szczególnym przypadku wynikającym z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000r., również i cen umownych. W akcie tym wyraźnie wskazano iż "wynagrodzenie za to", opłaty nie obejmują – to oznacza to, iż w tej kwestii muszą być przyjęte inne opłaty. Koszty zarówno sporządzenia kopii jak i aktualizacji mapy uzależnione są od technologii w jakiej prowadzony jest zasób geodezyjno – kartograficzny i właśnie technologia ma wpływ i odzwierciedla cenę umowną. W tej sytuacji wprowadzenie jednolitych opłat urzędowych na usługi byłoby barierą stosowania nowoczesnej technologii, a tym samym ograniczałoby zainteresowanie wykorzystywaniem informacji zasobu do celów innych niż geodezyjne lub urzędowe, wynikające z określonych przepisów prawnych. Skarżący podkreślił, że sprawa dotyczy należności za nieopłacone faktury wystawione w latach 2000 – 2001, które zawierały jako składowe ceny urzędowe wynikające z rozporządzeń Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 5 sierpnia 1998r. i z 14 listopada 2000r. i ceny umowne wynikające z zarządzenia Prezydenta Miasta, zatem stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż dochodzone należności wynikają tylko z cen umownych jest niewłaściwe. W tym zakresie Prezydent Miasta wyraźnie przedstawił przedmiot sprawy, co było podkreślone we wcześniejszych postanowieniach. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż dochodzenie należności przez egzekucję administracyjną jest niedopuszczalne pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wynikającym z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia "[...]" 2003r. sygn. akt "[...]" , w sprawie dotyczącej Geodezyjnej Spółdzielni Pracy o podobnym stanie faktycznym, z którego jednoznacznie wynika, że wszelkie dochodzenie należności powinno się odbywać na drodze administracyjnej i sprawa ta nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór między Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które rozpatrywało zażalenie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym na postanowienie – stanowisko wierzyciela, a tym wierzycielem dotyczy w istocie interpretacji art.3 – 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. nr 110 z 2002r. poz.968 z p. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o p.e.a. w związku z zarzutem nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi nr "[...]" wystawionych przez Prezydenta Miasta E., doręczonymi przez organ egzekucyjny zobowiązanemu E. W. w dniu 6.07.2005r. Powyższe tytuły dotyczą opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne za lata 2000 – 2001. Przeciwko stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku możliwości egzekwowania w drodze egzekucji administracyjnej należności wynikających z cen umownych skarżący przeciwstawia argument, że tytuły wykonawcze obejmowały także należności określone na podstawie stosownych rozporządzeń oraz, że sąd cywilny uznał w analogicznej spawie niedopuszczalność drogi sądowej ze względu na publicznoprawny charakter dochodzonych należności. Powyższe argumenty nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z następujących względów: 1. w postanowieniu z dnia "[...]", będącego przedmiotem oceny organu odwoławczego brak jest jakiejkolwiek wzmianki odnośnie niezasadności zarzutów zobowiązanego z tego powodu, że "dochodzone należności" w części wynikają z obowiązujących przepisów; 2. uczestnik postępowania E. W. wyjaśnił na rozprawie, że należności dochodzone przez Prezydenta Miasta E. w drodze egzekucji wynikają z jego zarządzeń i stanowią dodatkowe opłaty w stosunku do pobieranych na podstawie rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; 3. uznanie przez Sąd Cywilny, że sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego nie przesądza samo przez się istnienia obowiązku publicznoprawnego oraz dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy stwierdzić, że zakres obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej został wyznaczony za pomocą kryteriów: przedmiotowego – art.2 § 1 u.o p.e.a. oraz czynnościowego – art.3-4 u.o p.e.a. Do stwierdzenia dopuszczalności egzekucji administracyjnej konieczne jest spełnienie obu tych kryteriów. W sprawie niniejszej dochodzone należności pozostają w kompetencji miasta na prawach powiatu jako gminy wykonującej zadania powiatu wymienione w art.4 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1592 z p.zm.) tj. zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie geodezji, kartografii i katastru, określone ustawą z dnia 18 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 100, poz.1086 z p. zm.) jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Uregulowanie w art.40 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, że zasób geodezyjny i kartograficzny (gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) odpowiednio centralny, wojewódzki i powiatowy jest zasobem państwowym i własnością Skarbu Państwa, nie stanowi przeszkody do uznania, że opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu powiatowego są przychodami samorządowego funduszu celowego. O samorządowym charakterze Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, o którym mowa w art.41 ust.1 i ust.3a ustawy orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2005r. o sygn. akt U 3/04 (OTK – A 2/16 z 2005r.). Opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego określone – w odniesieniu do niniejszej sprawy – odpowiednio rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1998r., obowiązującym do dnia 19.01.2001r. i rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 115, poz.1209 z p.zm.) obowiązującym od 20.01.2001r. wydanym na podstawie art.40 ust.5 pkt 1 lit.b ustawy należą do obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, wymienionych w art.2 § 1 pkt 1b u.o p.e.a. Przepis ten stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają inne należności pieniężne (niż podatki i opłaty do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, grzywny i kary pieniężne) jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wpływy z opłat pobieranych przez Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowią wprawdzie przychody Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym ale nie są to wpłaty na rzecz funduszu celowego o których mowa w art.2 § 1 pkt 2 u.o p.e.a. Pojęcie wpłaty odnosi się bowiem do przymusowego i nieodpłatnego świadczenia wynikającego z przepisów prawa. Opłata ze swej istoty zawiera element ekwiwalentności za świadczenie ze strony organu administracji publicznej ale nie jest bezpośrednio wynikiem kosztów świadczenia i jest to istotna różnica w stosunku do pojęcia ceny świadczenia. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę "[...]" podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że nie zostało spełnione drugie kryterium w odniesieniu do obowiązków, którego egzekucyjnego wykonania Prezydent Miasta E. żądał od dłużnika. Przepis art.3 u.o p.e.a. ustala, jakie akty prawne mogą nakładać obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Mogą to być akty indywidualne – decyzje lub postanowienia właściwych organów lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji publicznej. Przepis prawa stanowi podstawę egzekucji administracyjnej wtedy, gdy bez potrzeby wydania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiąc w art.40 ust.3b o odpłatności czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w art.40 ust.5 lit.b upoważniając właściwego ministra do określenia wysokości opłat nie wskazuje, by pobieranie stosownych opłat następowało w drodze wydawania jakichkolwiek orzeczeń. Jednocześnie żaden przepis tego prawa nie upoważnia dysponentów części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do ustalania opłat za czynności nie objęte stosownymi przepisami rozporządzenia. W takim wypadku odpowiednie Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, o których mowa w art.40 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą pobierać opłaty za czynności i materiały wyłącznie w wysokości określonej rozporządzeniem i za czynności oraz materiały w nim wymienione. W niniejszej sprawie zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym stał się wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych na którym ciążył z mocy art.12 Prawo geodezyjnego i kartograficznego obowiązek zgłoszenia wykonania pracy geodezyjnej i kartograficznej. Zdaniem Sądu z powołanego przez Prezydenta Miasta E. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzaju materiałów stanowiących powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. nr 49, poz.493) określającego m.in. podstawy udostępniania zasobu którymi są zgłoszenia pracy geodezyjnej i kartograficznej lub zamówienia, które stanowią podstawę naliczenia opłat, nie wynika w żadnym razie podstawa naliczania należności według cen umownych. W wypadku gdy należności przysługujące funduszowi celowemu jednostek samorządu terytorialnego określone są przepisami rozporządzenia a dla ich pobierania przepis prawa nie wymaga wydania żadnego aktu administracyjnego wierzyciel, ustalając ich wysokość, wzywa zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art.15 § 1 u.o p.e.a.). Środkiem obrony zobowiązanego przed niezgodnym z obowiązującymi przepisami określającymi wysokość opłat żądaniem wierzyciela jest możliwość zgłoszenia zarzutów na podstawie art.33 u.o p.e.a., co doprowadza do merytorycznej instancyjnej kontroli stanowiska wierzyciela w myśl art.34 u.o p.e.a. Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że obowiązek który nie znajduje oparcia w przepisie prawa nie może być egzekwowany w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie organ ten wskazał też na art.4 u.o p.e.a. jako potwierdzający niemożliwość żądania przymusowego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej roszczenia z oferty cenowej. Uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z p. zm.) orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do argumentacji przedstawionej na rozprawie przez uczestnika postępowania, iż przez fakt wydania nowego zarządzenia ustalającego ceny umowne Prezydent Miasta E. w dalszym ciągu narusza prawo Sąd wyjaśnia, że stosowne przepisy ustaw: o samorządzie gminnym (art.101 i 101a), o samorządzie powiatowym (art.87 i 88) przewidują możliwość i tryb zaskarżenia do sądu administracyjnego każdego aktu organu gminy, powiatu, przez osobę, której interes prawny dany akt narusza. Badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta celem ewentualnego wyeliminowania go z obrotu prawnego może nastąpić w odrębnym (od niniejszego) postępowaniu.