I SA/Ol 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędzia WSA Tadeusz Piskozub (spr.) Protokolant Marika Brzozowiec po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. Oddala skargę. I SA/Ol 456/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]", w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2005. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, co następuje: Wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej dalej ONW) na rok 2005, złożonym w dniu 10 maja 2005 r. w Biurze Powiatowym w K., L. K. ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2005 do powierzchni 77,57 ha. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego w K. działając na podstawie art. 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2273 z poźn. zm.),§ 6 ust.1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późno zm.) przyznał Skarżącemu płatność w kwocie 11834,87 zł z tytułu ONW na rok 2005, do wnioskowanej przez producenta rolnego powierzchni. W odwołaniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja uwzględnia jego żądania, co do wysokości należnej mu dopłaty z tytułu ONW za rok 2005, jednakże nie uwzględnia należnych mu odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie przez ARiMR kwoty 11834,87 zł. Podniósł także, że przepisy prawa krajowego oraz wspólnotowego zobowiązały ARiMR do dokonania wszystkich wypłat należnych producentom rolnym za 2005 rok najpóźniej do dnia 30 czerwca 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż organ I instancji prawidłowo przyznał kwotę płatności z tytułu ONW do wnioskowanej przez producenta rolnego powierzchni. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego wypłaty odsetek od kwoty 11834,87 zł wskazał, iż dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny. Natomiast w związku z tym, iż prawo regulujące przedmiotowe płatności nie normuje kwestii wypłaty odsetek w razie zwłoki z wypłatą dotacji, żądanie wypłaty odsetek nie może być w ocenie organu uwzględnione. Zdaniem organu, nie może mieć również zastosowania art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego dotyczący odsetek za opóźnienie, zgodnie z którym jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. W opinii organu odwoławczego przepisy prawa cywilnego mogłyby mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby istniało wyraźne, ustawowe odesłanie, którego brak w w/w przepisach. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że żądanie Skarżącego wypłaty odsetek od kwoty 11834,87 zł jest bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z powodu nie naliczenia i nie wypłacenia należnych skarżącemu odsetek. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż dopiero w decyzji z dnia "[...]"., o przyznaniu płatności ONW za 2005r. w łącznej kwocie 11834,87 zł uwzględniono po ponad dwóch latach walki jego żądanie z tytułu wsparcia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zarzucił Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działanie na zwłokę, gdyż była ona zobowiązana zarówno przepisami prawa krajowego i wspólnotowego dokonać wszystkich wypłat należnych producentom rolnym za 2005r. najpóźniej do dnia 30.06.2006r. Tymczasem, Agencja posiadając złożony w dniu 10.05.2005r. wniosek Skarżącego oraz komplet dokumentów dotyczących upraw Skarżącego i znając prawomocne wyroki sądowe wypłaciła Skarżącemu dopłatę dopiero po ponad 2 latach, bez należnych odsetek za zwłokę. Skarżący podniósł jednocześnie, iż w związku z nieotrzymaniem w terminie należnych dopłat zmuszony był do zaciągnięcia kredytów bankowych, umożliwiających prowadzenie gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Jednocześnie wskazał, iż długi okres postępowania w sprawie wynikał z weryfikacji, w tym weryfikacji sądowej, materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 127 ze zm., cyt. dalej jako ppsa) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji co do zgodności z prawem, sąd bada więc prawidłowość zaskarżonej w sprawie decyzji zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie może doprowadzić do wydania decyzji zgodnej z prawem materialnym. Zastosowanie przepisów prawa materialnego determinowane jest bowiem przez ustalenia faktyczne, których prawidłowość zależy wprost od wszechstronnego, zgodnego z zasadą prawdy materialnej rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Te wymogi procesowe zawarte zostały w art. 122, 180,187§1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Stwierdzić na wstępie należy, iż poza sporem pozostaje, że skarżący w dniu 10.05.2005r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Natomiast zaskarżoną decyzją, z dnia "[...]", Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2005 w łącznej wysokości 11834,87 zł. Istota powstałego w tej sprawie sporu dotyczy zaś rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły wypłaty odsetek od przyznanej Skarżącemu płatności z tytułu ONW na rok 2005. W związku z tym wskazać należy, iż zaskarżona decyzja administracyjna została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Na uwagę zasługuje zwłaszcza art.5 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zadania związane z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą", realizuje agencja płatnicza akredytowana na podstawie przepisów o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, wskazana w planie, zwana dalej "Agencją". Natomiast jak wynika z ust. 1a art. 5 ustawy, pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Podkreślenia wymaga również ust.2. art. 5 zgodnie z którym, pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Oznacza to, iż również wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. ( Dz.U, Nr 73, poz. 657 ze zm.). W świetle § 2 tego rozporządzenia wynika, iż płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm., oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia płatność ONW do powierzchni działek rolnych przekraczających 50 ha jest udzielana w wysokości: 1. 50% stawki podstawowej - za powierzchnię od 50,01 ha do 100 ha, 2. 25% stawki podstawowej - za powierzchnię od 100,01 ha do 300 ha, Do powierzchni działek rolnych wynoszących powyżej 300 ha, płatność ONW nie przysługuje. Zgodnie z § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze nizinnym w strefie nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze nizinnym w strefie nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 320 zł na 1 ha - na obszarze górskim - stanowiących stawki podstawowe. § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia wskazuje również, iż płatność ONW przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją," właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Powyższa płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW, zwany dalej "wnioskiem". W rozporządzeniu ustawodawca przewidział również, iż wniosek ten może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego, jak też możliwe są zmiany w treści złożonego wniosku. W rozporządzeniu wskazane są również konsekwencje związane z nieprzestrzeganiem przez producenta rolnego zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej ( włącznie ze zwrotem całości płatności ONW) Natomiast w analizowanych aktach prawnych tj. w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich czy też w rozporządzeniu, brak jest norm prawnych regulujących kwestię wypłaty odsetek w przypadku opóźnień z wypłatą dotacji przez właściwe organy. W szczególności ustawodawca nie odsyła do zastosowania ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Należy tutaj wskazać, iż stosownie do art. 359 § 1 Kodeks cywilny, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie odsyła do zastosowania przepisów kodeksu cywilnego, niezbędne staje się wyjaśnienie, jaki charakter prawny mają dopłaty przyznawane do powierzchni gruntów. Przeprowadzona przez Sąd analiza rozwiązań prawnych w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych pozwala stwierdzić, iż przedmiotowe płatności są przyznawane producentom rolnym w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej oraz prawa krajowego w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Celem tego rodzaju płatności jest zapewnienie ciągłości rolniczego użytkowania ziemi, utrzymanie żywotności obszarów wiejskich oraz zachowanie walorów krajobrazowych na terenach, na których produkcja rolnicza stała się utrudniona ze względu na niekorzystne warunki gospodarowania. Zgodzić się należy w związku z tym z organem, iż dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego dotyczący odsetek za opóźnienie, zgodnie z którym jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Mając na uwadze brak podstaw prawnych dla żądanej przez skarżącego wypłaty odsetek oraz dotacyjno-subwencyjny charakter dopłat, stwierdzić należy, że żądanie wypłaty odsetek od kwoty 11834,87 zł jest bezzasadne. Na marginesie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli legalności przez Sąd jest decyzja administracyjna, wydana w sprawie przyznania Skarżącemu płatności z tytułu ONW za rok 2005. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wielokrotnie informował stronę o przesunięciu terminu załatwienia sprawy oraz o możliwości skorzystania z prawa do wniesienia zażalenia do Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR. Przedmiotem niniejszego sporu przed Sądem nie jest zaś bezczynność organu, spowodowana nie załatwieniem sprawy w terminie. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ppsa orzec należało jak w sentencji wyroku.