I SA/Ol 488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod (spr.) Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Monika Gajowniczek po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie płatności do gruntów rolnych przyznanych R.B. za rok 2009 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że: R.B. we wniosku z dnia 15 maja 2009r. ubiegał się o przyznanie płatności do gruntów rolnych z tytułu: JPO - do powierzchni 30,42 ha; UPO - do powierzchni 17,81 ha; JPO TUZ - do powierzchni 11,81 ha. Decyzją z dnia "[...]", wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji przyznał rolnikowi jednolitą płatność obszarową w kwocie 5165,85 zł i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji podał, że przeprowadzona w dniu 24.07.2009r. metodą inspekcji terenowej kontrola gospodarstwa beneficjenta wykazała różnice w obszarze deklarowanych działek, łącznie o 0,33 ha. Wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 96/2004 płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej tj. do 30,09 ha. Dalej stwierdził, że wyliczona - przez zastosowanie do powyższej powierzchni stawki 506,98 zł. - kwota 15255,03 zł. została pomniejszona o sankcję w wys. 10089,18 zł nałożoną decyzją z dnia 12.06.2009r. nr "[...]" tego organu, dotyczącą płatności za 2008 rok. Następnie organ wyjaśnił, powołując te same okoliczności faktyczne i podstawy prawne, że do UPO kwalifikowała się powierzchnia stwierdzona podczas kontroli tj.17.48 ha.. Rolnikowi przysługiwałaby płatność w wysokości 6 231,10 zł. (17,48 ha x 356,47 zł.). Kwota ta w całości została zaliczona na poczet sankcji orzeczonej decyzją z dnia 12.06.2009r., zatem odmówiono przyznania płatności do powierzchni upraw podstawowych. Uzasadniając odmowę przyznania płatności tzw. "zwierzęcych" organ pierwszej instancji wskazał na treść § 6 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326). Po przytoczeniu powyższych przepisów podał, że we wniosku o płatności na 2006r. rolnik zadeklarował trwałe użytki zielone na obszarze 0,61 ha., zatem tylko do tej powierzchni przysługuje mu płatność "zwierzęca" za 2009 rok. Przy zastosowaniu stawki 502,62 zł byłaby to kwota 306,60 zł. Jednak stosownie do § 17 powołanego rozporządzenia oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kwota ta została pomniejszona o kwotę pozostałych do odliczenia sankcji wieloletnich nałożonych na płatności uzupełniające w poprzednich latach. W odwołaniu od decyzji rolnik podniósł, że zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi żaden rolnik nie musi dokonywać zwrotów otrzymanych płatności. Odnośnie deklarowanej powierzchni działek rolnych wskazał, że działkę nr "[...]" kupił od sąsiada i jej obszar jest zgodny z zapisem w ewidencji gruntów. Zarzucił nie powiadomienie go o kontroli gospodarstwa. Wskazał iż stwierdzone niezgodności mieściły się w granicach 3% zatem nie powinny rzutować na płatności. Pokreślił fakt posiadania zwierząt od 10-ciu lat. Na działkę nr "[...]" posiadał umowę i uprawiał ją a sprawa sprzedaży jest ciągle rozpatrywana. Wniósł o naliczenie dopłat i wypłacenie we właściwej wysokości. Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR nie uwzględnił odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielił ustalenia i wnioski w niej wyrażone. Wskazał na przepisy prawa krajowego oraz wspólnotowego regulujące zasady i tryb przyznawania płatności rolnikom w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) (Dz.U W E L 141 z 30.04.2004. str. 18 ze zm.) nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustalona w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Jednym z najczęściej wykorzystywanych "narzędzi" pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez Agencję są ortofotomapy czyli metryczne obrazy powierzchni ziemi (mapy) uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych ( co jest zgodne z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009). Rola ortofotomapy w systemie to: identyfikacja działki referencyjnej, jej granic i granic użytkowania gruntów na danej działce; kontrola powierzchni uprawnionej do płatności- pomiar; źródło ustalenia granic działki referencyjnej i powierzchni uprawnionej w ramach danej działki. Dalej organ odwoławczy obszernie omówił wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasady sporządzania ortofotomap przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia . Podkreślił, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej ( PEG) następuje w trakcie kontroli, na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Wskazał również, że dane z wymienionych map służą do weryfikacji danych zawartych w ewidencjach gruntów prowadzonych przez starostów. Ponadto zauważył, że producent rolny, który nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanymi przez Agencję powinien przedstawić dokumenty tj. aktualne pomiary, wykonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym, potwierdzające inny przebieg granicy ewidencyjnej, niż widniejąca w systemie LPIS. Zatem prawidłowo wyniki kontroli z dnia 24 lipca 2009r tj dokonane na miejscu pomiary stanowiły podstawę ustalenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności jednolitych i uzupełniających. Dyrektor Agencji wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania (...) (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.) stanowiący, że "jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw". Jedynie w przypadku, gdy różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym nie przekracza powierzchni 0, 1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Następnie organ odwoławczy wyliczył JPO i UPO w odniesieniu do obszaru zatwierdzonego, gdyż różnica między tym obszarem a obszarem zadeklarowanym wyniosła 0, 33 ha. Po przedstawieniu stosownych wyliczeń podał że kwota JPO w wys. 15255,03 zł została pomniejszona o kwotę 10089 zł, a kwota UPO w wys. 6231,10 zł. została pomniejszona o kwotę 6231,10 zł. tytułem sankcji nałożonych decyzją nr "[...]" z dnia 12 czerwca 2009 r. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyznał płatności JPO w kwocie 5165,85 zł i odmówił przyznania płatności UPO. W tym drugim przypadku sankcja orzeczona decyzją za 2008 rok wynosiła 8008,07 zł. Podobnie Dyrektor Agencji odniósł się do kwestii płatności zwierzęcych. Stwierdził, że warunki przyznawania tych płatności zostały określone w § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326). Przytoczył treść ust. 1 § 6 i wywiódł, że rolnik spełnia wymienione w tym przepisie warunki do płatności, gdyż posiadał zwierzęta w okresie referencyjnym i otrzymał uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni trwałych użytków zielonych w 2006 roku. Dalej organ podał, że wysokość płatności ustalono zgodnie z ust. 2 § 6 rozporządzenia, według którego "płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna ustalona dla danego rolnika, którą stanowi najmniejsza z następujących powierzchni: 1) powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust 1. 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DPJ), i współczynnika 0,3: 2) powierzchnia trwałych użytków zielonych lub upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych lub mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Wskazał, że w 2006 r. rolnik zgłosił do płatności uzupełniających powierzchnię trwałych użytków zielonych 0,61ha. Zatem, zgodnie z przytoczoną normą tylko taka powierzchnia stanowiła podstawę do naliczenia płatności zwierzęcych w 2009 roku. Płatność naliczona w kwocie 306,60 zł. została pomniejszona o tę samą kwotę z tytułu sankcji orzeczonych decyzją z dnia 12 czerwca 2009r. Organ nadmienił, że w zakresie płatności uzupełniających do potrącenia w następnych latach pozostała sankcja w kwocie 1470,37 zł. Odnosząc się do argumentów odwołania o braku winy rolnika, który deklarując powierzchnie działek przyjął dane z ewidencji gruntów Dyrektor Agencji stwierdził, iż w jego ocenie R.B. przy wypełnianiu wniosku dopuścił się niedbalstwa. Powinien bowiem dokonać pomiaru deklarowanych działek rolnych, a następnie poprawnie nanieść na załącznik graficzny ich powierzchnię, z uwzględnieniem poprawnego oznaczenia grupy upraw. Dla właściwego zadeklarowania gruntów kwalifikujących się do płatności nie należy posługiwać się wyłącznie danymi z ewidencji, gdyż nie odzwierciedlają one stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Od powierzchni działki ewidencyjnej należy bowiem odliczyć powierzchnie zadrzewione i zakrzaczone, drogi, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Odnośnie zarzutu przeprowadzenia kontroli bez udziału strony wskazał na treść art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zdaniem organu, z powyższego przepisu wynika, że organy ARiMR nie mają obowiązku informowania producentów rolnych o kontrolach, które mają zamiar przeprowadzić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nazwanej "odwołaniem" R.B. stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR jest krzywdząca. Jego zdaniem stwierdzony błąd w deklarowanej powierzchni mieścił się w dopuszczalnych granicach. Podniósł, że gospodarstwo rolne otrzymał po rodzicach, zatem w całości należy mu się dopłata do użytków zielonych. W 2008r. obsiał ziemię dzierżawioną od Agencji Nieruchomości Rolnych i zapłacił dwie raty podatku. Natomiast ANR skosiła zboże i wzięła gotowe pieniądze. Zatem krzywdzące jest pozbawienie go płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z lakonicznością skargi i brakiem żądania co do kierunku rozstrzygnięcia należy wyjaśnić, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie orzeka wprost o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją będącą przedmiotem kontroli. Stosownie do art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Sąd ma obowiązek rozstrzygać o prawidłowości decyzji na podstawie akt administracyjnych, w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. określa rodzaje rozstrzygnięć Sądu, którymi może być uchylenie decyzji o ile zaistnieją wskazane w tym przepisie przesłanki do uwzględnienia skargi. Są nimi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przytoczone wyżej reguły orzekania należy zauważyć, że zaskarżona decyzja o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 stanowi (gdy idzie o wysokość kwot, które zostaną skarżącemu wypłacone) konsekwencję decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 12 czerwca 2009r. w sprawie płatności na rok 2008. Z akt administracyjnych nie wynika, by była ona poddana kontroli instancyjnej. Mimo lakoniczności skargi można wnioskować, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami, które stanowiły podstawę wydania wymienionej wyżej decyzji. Podkreślić jednak należy, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 p.p.s.a. są wyznaczone poprzez akt zaskarżony. Oznacza to, że Sąd nie może badać zgodności z prawem decyzji, którą orzeczono sankcje finansowe podlegające potrąceniu z bieżących płatności. Poza zakresem oceny pozostaje zatem podniesiona w skardze kwestia użytkowania gruntów Agencji Nieruchomości Rolnych w 2008 roku. Jak już wyżej stwierdzono, przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w sprawie płatności przysługujących skarżącemu w 2009 roku. Analiza akt sprawy nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy. Trzeba wskazać że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ( podobnie jak organ I instancji) powołał w sentencji decyzji normy prawa wspólnotowego jak i krajowego stanowiące podstawę orzekania. W jej uzasadnieniu szczegółowo natomiast przedstawił ustalenia w zakresie stanu faktycznego i dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu do obowiązującego prawa. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że we wniosku o płatności bezpośrednie na 2009r. rolnik zawyżył powierzchnię działek rolnych deklarowaną do JPO i UPO o 0,33 ha. Argument, iż stwierdzona różnica mieściła się w dopuszczalnych granicach jest o tyle nietrafny, że w świetle art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004r. ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, niedopuszczalne jest przyjęcie obszaru zadeklarowanego. "Błąd dopuszczalny" ma to znaczenie, iż nie powoduje stosowania obniżek i wyłączeń, przewidzianych w art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, (które zostały orzeczone decyzją dotyczącą płatności za rok 2008). Zatem w odniesieniu do płatności JPO i UPO należnych skarżącemu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w 2009r. nie zastosowano żadnych negatywnych konsekwencji drobnych niezgodności, oczywiście poza przyjęciem powierzchni stwierdzonych a nie deklarowanych. Błędne jest również wyrażone w skardze przekonanie, że "dopłata do użytków zielonych" należy się skarżącemu w całości. Sąd w pełni podziela w tym zakresie ustalenia i wyliczenia przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazano w niej, że zasady przyznawania płatności uzupełniających do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych tzw. płatności zwierzęcych w 2009r określone zostały w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U nr 40, poz. 326). Z ust. 2 § 6 tego rozporządzenia jasno wynika ograniczenie powierzchni do której płatność może być przyznana, między innymi przez odniesienie do powierzchni, którą rolnik deklarował we wniosku o płatności na 2006 rok jako przeznaczoną na trwałe użytki zielone. Ponieważ skarżący deklarował wówczas 0,61 ha użytków zielonych, to organy Agencji obowiązane były, w świetle przepisów rozporządzenia naliczyć płatności zwierzęce tylko do takiej powierzchni. W ocenie Sądu mankamentem decyzji organu I instancji, nie mającym wpływu na wynik sprawy jest sposób sformułowania sentencji. W przypadku gdy sankcje zostały orzeczone inną decyzją, a kwoty tam ustalone podlegają odliczeniu od płatności bieżących- zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Nr 796/2004 - to w sentencji decyzji powinny być podane kwoty płatności przysługujących rolnikowi w danym roku oraz stwierdzenie, że podlegają one zaliczeniu w całości lub w części (w określonej kwocie) na poczet sankcji orzeczonej wcześniejszą decyzją. Nie będzie wówczas żadnych wątpliwości co do tego, że sankcja wprawdzie wpływa na kwoty pomocy wypłacane w danym roku ale nie jest związana z nieprawidłowościami bieżącymi. W szczególności należy zaś wyjaśnić beneficjentowi w uzasadnieniu decyzji, że kwestie zasadności i wysokości sankcji nałożonych decyzją ostateczną nie mogą być ponownie badane . Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.