I SA/Ol 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Ewa Grusza po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na rzecz adwokata Z. B. kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100), w tym 52,80 zł podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu W okresie od 1 stycznia 1999r. do 30 czerwca 2002r. E. H. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie pozysku trzciny. W wyniku nie dopełniania ustawowego obowiązku opłacania składek doprowadził do powstania zadłużenia na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001r. do czerwca 2002r. w łącznej kwocie 7.881,06 zł wraz z odsetkami liczonymi na dzień złożenia wniosku o umorzenie w kwocie 8.991 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 79,20 zł. W dniu 14 października 2009r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek E. H. o umorzenie zadłużenia, uzasadniony trudną sytuacją materialną. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ww. należności, z powodu braku ustawowych przesłanek do umorzenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.H. podniosła, że nie jest w stanie zapłacić zaległości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" . utrzymał w mocy opisaną decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm., cyt. dalej jako u.s.u.s.). Zgodnie z ww. przepisem, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi m.in. gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (...); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że w sprawie przesłanki te nie zachodzą. Zakład stwierdził, iż brak jest również przesłanek do umorzenia należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a i 3b oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, cyt. dalej jako rozporządzenie). Istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem na podstawie powołanego rozporządzenia mają ustalenia, czy trudności płatnicze zostały spowodowane działaniem czynników, na które płatnik nie może mieć wpływu, np.: w wyniku klęsk żywiołowych lub też z powodu przewlekłych chorób zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorymi członkami rodziny, bądź innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wskazał, iż ciężar udowodnienia, iż w sprawie wystąpiły wymienione okoliczności spoczywa na zobowiązanym. W przedmiotowej sprawie dłużniczka nie wykazała, że powyższe zdarzenia miały miejsce oraz, że w ich wyniku została pozbawiona możliwości pozyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ stwierdził, że strona nie jest pozbawiona dochodu, bowiem pobiera świadczenie z Centrum Integracji Społecznej w B. w wysokości 634 zł netto oraz zasiłek rodzinny z GOPS na dzieci wraz z dodatkami w łącznej wysokości 1.011 zł. Nadto otrzymuje rentę rodzinną na małoletnie dzieci w wysokości 461,34 zł netto, a pełnoletni syn Damian, który zamieszkuje wraz ze stroną, otrzymuje rentę do rąk własnych w wysokości 168 zł netto. Organ wskazał, że z tytułu stałych opłat związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego zobowiązana ponosi opłaty w wysokości 800 zł miesięcznie. Zaznaczył, iż strona przedłożyła również umowę pożyczki w Provident Polska S.A., którą spłaca w ratach tygodniowych po 68 zł i dołączyła dowód wpłaty 10 raty kredytu w KB S.A. w kwocie 47,66 zł. Wobec powyższego organ stwierdził, że nie może jako wierzyciel uwzględniać interesów innych wierzycieli, a płatnik nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania wobec Zakładu. W ocenie Zakładu sytuacja rodziny zobowiązanej jest trudna, ale umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy i Zakład umarza zadłużenie jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach. Dla podjęcia decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione zaistnienie jednej lub kilku ww. przesłanek, potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Na wyżej opisaną decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła E. H., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art.7, art.8, art.11 w związku z art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a), wobec braku wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ odstąpił od możliwości zastosowania przepisów pozwalających na całkowite lub częściowe umorzenie zaległości, - art.28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowania, a w konsekwencji wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej, co skutkuje jej wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie przeanalizował i nie odniósł się do jej sytuacji życiowej. Pominął potrzeby czysto egzystencjalne – zakup wyżywienia, odzieży, opału na zimę, stwierdzając jedynie, że sytuacja rodziny jest trudna. Jej zdaniem organ nie ocenił sprawy w kontekście art.28 ust. 3a u.s.u.s., mimo, iż na to w uzasadnieniu wskazał. Organ skoncentrował się wyłącznie na przesłankach ogólnych umorzenia uregulowanych w u.s.u.s., a przechodząc na grunt rozporządzenia ocenił sprawę wyłącznie pod kątem występowania okoliczności z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3. Niewątpliwie w sprawie istnieją zaś okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wobec powyższego stwierdziła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego dotknięta jest nieważnością. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Tym samym Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola sądowa obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego , jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym skutkujace koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził natomiast, ażeby w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec treści wniosku skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W świetle bowiem ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". W niniejszej sprawie - co nie jest sporne - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Zakładu. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdzie wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W punktach 1, 2 i 3 tego przepisu wskazano przypadki uzasadniające umorzenie, tj.: - pozbawienie, na skutek opłacenia należności z tytułu składek, możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny; - poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących brak możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, powyższe wskazania nie wykluczają, przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności rozważenia także innych okoliczności, albowiem z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przesłanki umorzenia zostały wskazane przykładowo, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Nie ulega wątpliwości, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy są decyzjami uznaniowymi. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie powołanych przepisów nie zwalnia jednakże organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art.7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art.77 §1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Opisany obowiązek organu nie ma oczywiście charakteru absolutnego i nie oznacza, że w niektórych sytuacjach strona zwolniona jest od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca w toku postępowania wskazywała jednakże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnosiła, że od 7 lat jest wdową i ma na utrzymaniu czworo dzieci, uczęszczających do szkół. Jest bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Rodzinę utrzymuje z renty rodzinnej po mężu i z zasiłków. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym, w tym w decyzjach dotyczących ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i w piśmie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w którym to stwierdzono, że E.H. ma trudna sytuacją życiową i wraz z dziećmi z trudem zabezpiecza podstawowe potrzeby życiowe (k. 24 akt administracyjnych). W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał natomiast, że skarżąca nie jest pozbawiona dochodu, gdyż pobiera świadczenie z Centrum Integracji Społecznej w B. w wysokości 634 zł netto, zasiłek rodzinny z GOPS wraz z dodatkami w łącznej wysokości 1.011 zł oraz rentę rodzinną na małoletnie dzieci w wysokości 461,34 zł netto, a pełnoletni syn otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 168 zł do rąk własnych. Organ nie ustalił przy tym w jakim okresie skarżąca korzystała ze świadczenia integracyjnego, które to świadczenie jest przyznawane na okres od 6 do 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia o 6 miesięcy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pod określonymi warunkami. Również wysokość tego świadczenia może ulegać zmianie – wynosi ono, począwszy od drugiego miesiąca, 100% zasiłku dla bezrobotnych i może być zwiększone o 20% premii motywacyjnej. Zdaniem Sądu dla oceny możliwości umorzenia należności nie jest wystarczające powołanie się na osiągane przez skarżącą i jej syna dochody. "Zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" rodziny, o czym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wymaga przeanalizowania dochodów rodziny w kwotach netto, ale także ustalenia, jakie niezbędne wydatki musi ponosić pięcioosobowa rodzina, w tym czworo uczących się dzieci. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na ponoszone wydatki, w tym związane z nauką dzieci. Z decyzji natomiast nie wynika by były one przedmiotem jakiejkolwiek analizy. Stwierdzono wyłącznie, iż zobowiązana z tytułu stałych opłat związanych z prowadzonego gospodarstwa domowego ponosi opłaty w wysokości 800 zł miesięcznie oraz, że jej sytuacja jest trudna. Niezbędne potrzeby życiowe to oprócz opłat stałych przede wszystkich wyżywienie, środki czystości, odzież, opał. W przypadku dzieci uczęszczających do szkół także wydatki związane z nauką, w tym zwłaszcza zakup podręczników i przyborów szkolnych, koszty dojazdu do szkoły. Z doświadczenia życiowego wiadomo, iż jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł na jedno dziecko, nie pokryje wydatków poniesionych w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich dowodów i aspektów sprawy. Innymi słowy organ naruszył art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Organ nie może bowiem przekroczyć granic uznania administracyjnego, a więc zgodnie z powołanymi przepisami winien podjąć kroki w celu ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać oceny tych ustaleń w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Ocena zebranego materiału nie może przy tym stać się oceną dowolną. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w związku art.205 §2 p.p.s.a.