I SA/Ol 499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 października 2019r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, decyzją z dnia "[...]" r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku R.J (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca" "zobowiązany") o umorzenie należności z tytułu składek umorzył należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej w łącznej kwocie 106 509,23 zł, z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Funduszu Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami liczonymi na dzień 23 listopada 2017r. oraz kosztami upomnienia oraz odmówił umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 97 760,75 zł, w tym: odsetek liczonych na dzień 23.11.2017r. przypadających od składek na ubezpieczenia społeczne oraz odsetek liczonych na dzień 23.11.2017r. przypadających od składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że do 27.02.2009r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. W związku z nieopłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na jego koncie płatnika powstały zaległości. W dniu 23.11.2017r. do Oddział ZUS wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną, w którym skarżący poinformował, że prowadził działalność gospodarczą polegającą na koncesjonowanej ochronie osób i mienia. Brak zapłat od nieuczciwych klientów spowodował, że nie dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na opłacenie zobowiązań podatkowych. Wskazał, że prowadząc koncesjonowaną działalność i posiadając zaległości podatkowe nie mógł, ze względów formalnych, przystępować do przetargów. Wnioskodawca nadmienił, że w związku z niewypłacalnością, nie widział możliwości ani perspektyw dalszego prowadzenia działalności więc podjął decyzję o jej zamknięciu. Wskazał, że długi, które pozostały spłacał z renty. W październiku 2017r. utracił prawo do świadczenia rentowego, a jego źródłem dochodu jest emerytura w wysokości 1000,00 zł brutto. Poinformował, że po odjęciu podatku, składki zdrowotnej oraz spłaty długu wobec ZUS pozostaje mu kwota 750,00 zł. Wskazał, że z pozostałych środków pieniężnych musi wykupić leki (koszt to około 200 zł miesięcznie), zrobić opłaty, a to co zostanie przeznacza na zaspokojenie codziennych potrzeb. Decyzją z dnia "[...]" r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 127/18, uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując akta sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z "[...]" r. ZUS I Oddział odmówił stronie umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 626/18, uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując akta sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku ww. wyrokiem ZUS ponownie wszczął postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, o czym wnioskodawca został powiadomiony pismem z 28.02.2019r. Organ rentowy wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że od 01.01.1999 r. do 31.03.2004 r. oraz od 01.10.2017 r. zobowiązany jest zgłoszony przez MSWIA jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne. Natomiast w okresie od 01.04.2004 r. do 30.09.2017 r. pobierał on rentę inwalidzką z przyznaną II grupą inwalidzką (do akt wnioskodawca przedłożył stosowne dokumenty potwierdzające te fakty). Wysokość świadczenia emerytalnego została przez wnioskodawcę wskazana w kwocie 1029,80 zł brutto tj. 878,12 zł netto miesięcznie (co zostało potwierdzone na podstawie zapisów w KSI ZUS) W złożonym oświadczeniu skarżący wykazał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jak wynika z zapisów w bazie PESELKEP od 09.08.1980 r. jest w związku małżeńskim z M.J. Jak wynika ze złożonego przez oświadczenia - od 13.06.2001 r. małżonkowie mają ustaloną rozdzielność majątkową. W złożonym oświadczeniu wnioskodawca wykazał stałe wydatki związane z utrzymaniem na łączną kwotę 400,00 zł miesięcznie w tym: - z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 100,00 zł; - opłat eksploatacyjnych w wysokości 100,00 zł; - koszty związane z leczeniem w wysokości 200,00zł. Poza zaległościami w ZUS wskazał, że posiada zobowiązanie pieniężne: - z tytułu podatków w miesięcznej racie 59,00 zł - nie wskazał wysokości zadłużenia, - w instytucjach wskazując KW Policji na kwotę około 16000,00 zł. Wskazał, że zobowiązania dochodzone są przez Urząd Skarbowy, jednak jak oświadczył, należności te nie są regulowane. Nie posiada nieruchomości (co zostało potwierdzone ustaleniami z urzędu), praw majątkowych, maszyn, urządzeń, środków transportu, mienia ruchomego. Jak wynika z ustaleń własnych organu na nazwisko wnioskodawcy zarejestrowane są pojazdy: - samochód POLONEZ ATU z 1996 r.; - przyczepa lekka SAM z 1996 r.; - samochód AUDI z 1996 r.; - samochód FORD MONDEO z 2000 r.; W dniu 23.04.2019 r. w złożonych wyjaśnieniach wnioskodawca poinformował, że samochody POLONEZ ATU oraz AUDI zostały dawno zezłomowane, natomiast przyczepa lekka SAM, której był współwłaścicielem została sprzedana przed 2016 r. wraz z łódką przez drugiego współwłaściciela. Samochód FORD MONDEO jest użytkowany przez innego współwłaściciela w rodzinie, a on jest jedynie współwłaścicielem w 5%. Oświadczył, że nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych forma wsparcia (co zostało potwierdzone informacjami pozyskanymi z urzędu). Wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS - zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku w Urzędzie Skarbowym - egzekucja nieskuteczna. Ponadto prowadzone jest również postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego - ostatnia wpłata egzekucyjna jest z 01.03.2019 r. w kwocie 86,40 zł. Skierowano również wnioski egzekucyjne do Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji ze środka do którego nie jest uprawniony Dyrektor ZUS. Urząd Skarbowy przekazał w dniu 06.11.2017 r. kwotę 33,06 zł - dalsza egzekucja nieskuteczna. Należności z tytułu składek figurujące na koncie strony płatnika za okres od 02/2002 do 02/2004 oraz od 04/2008 do 02/2009 są wymagalne i nie uległy przedawnieniu ze względu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ doręczenie upomnień. Organ rentowy wskazał, że w złożonym wniosku strona poinformowała o swoim złym stanie zdrowia. Jak wynika z informacji oraz dokumentacji medycznej wnioskodawca leczy się na serce (jest po zawale serca oraz miał wszczepiane stenty). Ponadto leczy się również na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę insulinoodporną, dyskopatię kręgosłupa lędźwiowego, zapalenie błony śluzowej żołądka oraz dwunastnicy. W 2010 r. przeszedł operację przepukliny. Do akt sprawy wnioskodawca przedłożył dokument potwierdzający przyznanie renty inwalidzkiej II grupy - ze względu na pobierane świadczenie emerytalne renta nie jest wypłacana. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s." należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498,); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wskazał ponadto, że część zadłużenia występującego na koncie strony - płatnika to składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. W odniesieniu do tej części składek w dniu "[...]" r. ZUS Oddział wydał odrębną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania. Organ rentowy stwierdził, że weryfikacja dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS pod kątem zastosowania przesłanek określonych art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wykazała, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w przypadku wnioskodawcy nie stwierdzono zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 punkty od 1 do 5 u.s.u.s. Organ rentowy uznał natomiast, że zaistniały przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ podkreślił, że wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 878,12 zł netto miesięcznie. Nie jest właścicielem majątku ruchomego ani nieruchomości. Zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej od 28.02.2009 r. Nie posiada majątku. Zaległości powstałe na jego koncie zostały skierowane do przymusowego dochodzenia. Wszystkie zajęcia były nieskuteczne. W związku z brakiem informacji o innych składnikach majątku skierowano odpisy tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych do których Dyrektor ZUS nie ma uprawnień, która również jest bezskuteczna. Mając na uwadze wyniki dotychczas prowadzonego przymusowego dochodzenia należności, oraz brak majątku ruchomego i nieruchomego, z którego można pozyskać środki na spłatę należności z tytułu składek oraz wysokość całkowitego zadłużenia, zdaniem organy rentowego należy przyjąć, że w toku postępowania nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ rentowy wskazując na treść art. 28 ust.3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że wystąpiła w przedmiotowej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności i odstąpił od dokonania analizy przesłanek określonych w powołanym Rozporządzeniu. Dołączone do wniosku dokumenty uznane zostały za wiarygodne i nie budzące wątpliwości organu. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności zaistniałe w sprawie w obecnym stanie faktycznym i prawnym zasługiwały na uwzględnienie, podjęto zatem decyzję o częściowym umorzeniu należności figurujących na koncie płatnika tj. z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wskazanych w punkcie I sentencji decyzji. Odnosząc się do kwestii odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych wskazano, że pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek ZUS odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W ocenie Zakładu podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności z uwagi na ich szczególny charakter jest niezasadne. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwestionując zasadność odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek została uregulowana m.in. w art. 28 u.s.u.s.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy, należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Należy wyjaśnić, że przepisy ustawy rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata." Przepis art. 28 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności i w związku z powyższym częściowo umorzył należności figurujące na koncie skarżącego jako płatnika tj. z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą Stwierdzić należy, że interpretacja ww. wskazanych przepisów nie uprawnia do zakazu umarzania tzw. dodatkowych kosztów nieopłaconych składek przez płatnika. Płatnik bezwzględnie jest jedynie płatnikiem tej części składek, które opłacają sami ubezpieczeni. Te należności nie mogą być objęte żadną z wyżej wymienionych ulg w postaci umarzania, rozłożenia na raty. Natomiast w sytuacji gdy płatnik nie przekazuje ZUS tychże składek w terminie ustawowym to z tytułu zwłoki winien zostać obciążony odsetkami, które płaci z własnych środków. W związku z czym odsetki te obciążają wyłącznie płatnika, a nie pracowników. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji jak w przedmiotowej sprawie organ pomimo, że stwierdził, iż zachodzą przesłanki do umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie umorzył odsetek – nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy wyrok WSA w Warszawie, jaki zapadł w dniu 31 października 2007r. w sprawie V SA/Wa 1816/07, gdzie stwierdzono : "Art. 28 dotyczy umarzania nie tylko samych składek, lecz należności z tytułu składek, które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Jednoznaczna deklaracja ustawodawcy, zawarta w art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotycząca sposobu rozumienia pojęcia "należności z tytułu składek", nakazuje przyjąć, iż art. 30 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 wobec jedynie składek, nie wyłącza natomiast dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym odsetek". Jak również wyrok z 7 kwietnia 2008r. w sprawie V SA/Wa 2584/07, w którym Sąd stwierdził m. innymi , że : "Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz w zakresie odsetek od należności z tytułu składek "za pracowników" i innych należności ubocznych. Wyżej wymieniony przepis nie ma natomiast zastosowania jedynie do zadłużenia z tytułu składek "za pracowników". Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy". Dokonując na tle powyższych uwag oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego - w szczególności art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Wskazać należy, że organ pomimo stwierdzenia, że zachodzi całkowita nieściągalność i częściowego umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą nie uznał za zasadne umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników powołując się zasadę uznania administracyjnego oraz ustawowy obowiązek Zakładu dochodzenia należności. W ocenie Sądu dokonana przez ZUS ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia odsetek, narusza zasadę uznania administracyjnego, jak i wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, że uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania, pomimo stwierdzenia, iż wykazana została niemożność zapłacenia należności głównej i została ona przez organ uwzględniona, natomiast ten sam stan faktyczny uzasadniał odmowę umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia zdaniem Sądu, wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, powinien też dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.