I SA/Ol 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r., sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie odmowy zastosowania zwolnienia w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców oddala skargę Pismem z dnia 5 maja 2008 r. J.K., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie, na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z "[...]", w przedmiocie odmowy zastosowania zwolnienia w podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu podał, iż w dniu 5 maja 2005 r. złożył do Wójta Gminy wniosek o zwolnienie z podatku od nieruchomości budynków, budowli i gruntów związanych z prowadzoną w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., działalnością gospodarczą. W motywach wniosku wskazywał zaś na rozszerzenie tej działalności w 2005 r., w wyniku utworzenia pięciu dodatkowych miejsc pracy, po czym zatrudnienie osób bezrobotnych z terenu Gminy. Powyższe spełniało zdaniem wnioskodawcy, przesłanki zwolnienia od podatku określone w uchwale Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2004 r.. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy odmówił jednak zastosowania zwolnienia od wymienionego podatku, po czym rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]". Zdaniem podatnika w związku z wydaniem decyzji, organ odwoławczy błędnie powołał jako oficjalną wykładnię przedmiotowej uchwały pismo Przewodniczącej Rady Gminy, nie zaś uchwałę Rady zawierającą stosowną wykładnię. Ponadto, nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest w ocenie strony to, iż uchwała Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2004 r., na podstawie której została wydana decyzja w sprawie odmowy zastosowania stronie zwolnienia w podatku od nieruchomości, uzyskała negatywną opinię Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie została w związku z tym skierowana do notyfikacji przez Komisję Europejską, co jest wymagane w stosunku do aktów prawnych dotyczących pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Konieczne jest zatem, w ocenie strony ustalenie, czy decyzja wydana na podstawie wymienionej wyżej uchwały jest prawnie skuteczna. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z "[...]". W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że przesłanki wznowienia postępowania podatkowego, jako instytucji stanowiącej odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, podlegają wykładni ścieśniającej. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym jest zaś szerszy niż zakres kompetencji organu prowadzącego weryfikację decyzji ostatecznej, w nadzwyczajnym trybie postępowania. W tym ostatnim przypadku organ może odnieść się do istoty sprawy tylko i wyłącznie wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano decyzję ostateczną obarczone było wadą, która przez ustawodawcę uznana została za wadę kwalifikowaną, enumeratywnie wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Powołując treść przepisu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, który został przez stronę wskazany jako podstawa wznowienia, organ wskazał, że przesłanka nowych istotnych okoliczności lub dowodów odnosi się do stanu faktycznego, jaki był przyjęty za podstawę wydania decyzji ostatecznej. Okoliczność braku notyfikacji uchwały Rady Gminy przez Komisję Europejską, na którą powołuje się strona, dotyczy natomiast podstawy prawnej decyzji, a zatem nie jest ani okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem. Z informacji Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 czerwca 2008 r. wynikało ponadto, że powołana uchwała na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 20 maja 2004 r. została uznana za zgodną z prawem i nie toczyło się wobec niej postępowanie nadzorcze. Zatem, w ocenie organu, uchwała ta obowiązywała w dniu wydania decyzji odmawiających zwolnienia od podatku. SKO zwróciło również uwagę, iż decyzja z dnia "[...]", na skutek złożonej przez podatnika skargi, została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. o sygn. akt I SA/Ol 487/06, skargę oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez podatnika odwołania decyzją z "[...]" rozstrzygnięcie z dnia "[...]" powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, nie stwierdzając okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy zwolnienia od podatku. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, strona wniosła o uchylenie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Wskazując na zasadność wznowienia zgodnie z Jej wnioskiem, podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Jak podała, organ nie uwzględnił tego, że uchwała Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2004 r. jest niezgodna z przepisami prawa i jako taka nie uzyskała pozytywnej opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz nie została skierowana do notyfikacji przez Komisję Europejską. Nie uwzględnił też faktu, że uchwała ta została uznana przez Radę Gminy za niezgodną z prawem i z tego powodu została uchylona w dniu 10 września 2008 r.. W ocenie skarżącego, organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w szczególności nie zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z zapytaniem, czy wymieniona uchwała uzyskała pozytywną opinię i w związku z tym została skierowana do notyfikacji. W tym zakresie organ oparł się jedynie na protokole kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Urzędzie Gminy. Kontrola nie obejmowała jednak sprawdzenia zgodności z prawem uchwały dotyczącej pomocy publicznej dla przedsiębiorców, gdyż nie mieści się to w kompetencjach Izby. Tego rodzaju akty prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291 ze zm.) dla swej ważności wymagają notyfikacji przez Komisję Europejską. Przedmiotowa uchwała, jako że nie została skierowana do notyfikacji, nie może zdaniem strony stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji odmawiającej zastosowania zwolnienia w podatku od nieruchomości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, a nie była znana organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej. Nieustalenie przez organ w toku postępowania wznowieniowego, jaką opinię uzyskała uchwała powoduje, iż nie wyjaśniono najważniejszej dla sprawy okoliczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionował tego, że uchwała z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie uzyskała pozytywnej opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Okoliczność ta nie stanowi jednak ani nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który ją wydał. SKO zwróciło uwagę, że powołana uchwała utraciła moc obowiązującą w dniu 15 listopada 2008 r., tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dniu 30 października 2008 r.. Gdyby zaś przyjąć, iż uchwała ta była nieważna od samego początku, to istniałaby podstawa do stwierdzenia nieważności także decyzji z dnia "[...]" przyznającej stronie zwolnienie od podatku od nieruchomości za 2004 r.. W toku postępowania wznowieniowego, na podstawie informacji Regionalnej Izby Obrachunkowej, tj. organu właściwego do badania zgodności z prawem gminnych uchwał podatkowych ustalono zaś, że uchwała z dnia 21 kwietnia 2004 r. obowiązywała w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić na wstępie należy, na co prawidłowo zwracało uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w uzasadnieniach wydanych decyzji, jak i odpowiedzi na skargę, iż przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji tego organu, odmawiającej J.K. zastosowania zwolnienia w podatku od nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie prowadzone zatem było na podstawie przepisów Rozdziału 17 Działu IV Ordynacji podatkowej (art. 245 § 1 pkt 2 w zw. z art. 240 § 1 i in.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. wyrok uchwała 7 sędziów NSA z 02.12.2002r. o sygn. OPS 11/02 Prok. i Pr. 2003/2/46). Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Mając na uwadze tak określony zakres postępowania wznowieniowego i orzekając w granicach sprawy, stosownie do treści art. art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd w składzie orzekającym za prawidłowe uznał stanowisko organu, iż to, że uchwała Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2004r. o nie uzyskała pozytywnej opinii UOKiK nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi który wydał decyzję. Okoliczność powoływana przez stronę dotyczy bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwolnienia podatkowego. Kwestionowanie tej podstawy wykracza natomiast poza granice postępowania wznowieniowego Jak wynika z akt, wobec zarzutów strony podniesionych w związku z wnioskiem o wznowienie organ podjął jednak stosowne czynności w celu ustalenia, czy kwestionowana przez stronę uchwała była obowiązującym aktem prawnym w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. "[...]". Legalność tego aktu potwierdziła zaś Regionalna Izba Obrachunkowa w dołączonym do akt piśmie z 30 czerwca 2008r. informując, iż po uznaniu za zgodną z prawem przez Kolegium tego organu w dniu 20 maja 2004 r., uchwała powyższa nie była wzruszana. Nie toczyło się również wobec niej postępowanie nadzorcze. Z kolei, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z § 1 ust.1 pkt 1 w zw. z § 3 uchwały Rady Gminy z dnia 10 września 2008r., kwestionowana uchwała w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości utraciła moc obowiązującą w dniu 15 listopada 2008 r.. W świetle powyższych uwag, jak też ustaleń potwierdzających funkcjonowanie w obrocie prawnym przepisów uchwały Rady Gminy z 21 kwietnia 2004r., bez znaczenia dla oceny podstaw do wznowienia o których mowa w art. 240 § 1 Ordynacji, są w ocenie Sądu, zarzuty skargi odnośnie nie zwrócenia się przez organ do UOKiK z zapytaniem, czy uchwała ta uzyskała pozytywną opinię tego organu. Zauważyć przy tym należy, iż braku takiej opinii SKO nie kwestionowało. W sytuacji więc, gdy w ustalonym stanie faktycznym i na podstawie powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej organ podatkowy zobligowany był do odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania, wydanej w dniu "[...]" decyzji w przedmiocie zwolnienia z podatku od nieruchomości, nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy prawa. Tylko zaś uzasadniony zarzut takiego naruszenia mógłby prowadzić do jej uchylenia przez Sąd. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) Sąd orzekł jak w sentencji.