I SA/Ol 558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (spr.), sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant pomocnik sekretarza Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 października 2011r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania E.M. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że: E.M. złożyła w dniu 17.05.2010r. wniosek o przyznanie płatności ONW do działki rolnej A o pow. 1,74 ha i B o pow. 3,01 ha (łącznie 4,75 ha). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 22.10.2010r. na miejscu, decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania tej płatności. Organ podał, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła odpowiednio A - 1,34 ha, B - 1,98 ha, a w rezultacie łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW wynosi 1,43 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli na miejscu wynosi 43,0723%. Organ odmówił przyznania płatności ONW strefa Nizinna I w 2010r. powołując się na art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 07.12.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L nr 368, z 23.12.2006r., str. 74 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Od tej decyzji strona odwołała się podając, iż nie zgadza się z wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu w jej gospodarstwie rolnym, które stanowiły podstawę do odmowy przyznania jej wnioskowanych płatności. Do raportu z czynności kontrolnych wniosła zarzuty i nie wie, na jakiej podstawie zostały wprowadzone korekty w raporcie. W ocenie odwołującej się stwierdzone różnice w powierzchni mieszczą się w granicach normy nie powodującej utraty dopłat, ale ewentualne ich zmniejszenie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Przedstawił treść § 2 i § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 40, poz. 329 ze zm.), a także art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanej płatności w przypadku płatności ONW, mając na uwadze treść art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Strona nie wykazała bowiem, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przy wypełnianiu wniosku dopuściła się co najmniej niedbalstwtwa. Producent rolny powinien dokonać dokładnego pomiaru działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2010r., uprawnionych do objęcia daną płatnością. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Ponadto strona, nie zgadzając się z wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu w jej gospodarstwie rolnym, miała możliwość przedstawienia aktualnych pomiarów uprawnionego geodety, wykonanych na podkładzie mapowym, które potwierdziłyby poprawność deklaracji, czego jednak nie uczyniła. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 07.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz. 427 ze zm.) w skrócie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Odnosząc się do treści odwołania Organ wskazał na pismo Naczelnika Wydziału Obsługi i Przygotowania Dokumentacji w Biurze Kontroli na Miejscu (BKM) Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 04.04.2011r., będące odpowiedzią na zarzuty z dnia 02.03.2011r. odnośnie raportu z czynności kontrolnych. Podał, że w piśmie tym wskazano, iż działki rolne w gospodarstwie zostały poddane kontroli metodą FOTO przebiegającej dwuetapowo, tzn. w pierwszym etapie inspektor terenowy wyposażony w ortofotomapę (czyli obraz powierzchni działek ewidencyjnych uzyskanych ze zdjęć satelitarnych wykonanych w przedmiotowej sprawie na przełomie kwietnia i maja 2010r.) dokonał wizytacji terenowej, która odbyła się 06.09.2010r. Podczas wizytacji inspektor ocenił rolniczy charakter użytkowanych działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego, określił granice tychże działek, granice obszarów niekwalifikujących się do płatności, występujących w obszarze działek ewidencyjnych, rodzaj stwierdzonej grupy upraw oraz wykonał fotografie kontrolowanych działek rolnych. Etap drugi kontroli metodą FOTO polega na opracowaniu wyników wizytacji terenowej, czego efektem jest raport z czynności kontrolnych zatwierdzony przez upoważnionego pracownika. W trakcie ponownej analizy raportu zweryfikowano przebieg granic działek rolnych A i B/B1 położonych na działce ewidencyjnej nr 92/1 w obrębie Kosewo. W załączeniu do tego pisma przesłano kopie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która była przeprowadzona w dniu 22.10.2010r. na zlecenie ARiMR zgodnie z ustawą o płatnościach. Jednocześnie zaznaczono, że przy naliczaniu płatności zostaną uwzględnione wyniki z kontroli z załączonego raportu (wskazane w tabeli nr 1 na str. 4 decyzji) i że raport z czynności kontrolnych przesłany w dniu 15.02.2011r. przestaje obowiązywać. Organ podał, że w wyniku złożenia odwołania została przeprowadzona szczegółowa analiza dokumentacji pokontrolnej, w rezultacie której organ doszedł do wniosku, że kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie rolnym wnioskującej przeprowadzono poprawnie i nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy Organowi II instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie: – przepisów art. 77 § 1 - 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 i art. 140 Kpa, – art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz.U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), – § 2 i 3 rozporządzenia z dnia 11.03.2009r., – art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania i wskazała, że pismem z 04.04.2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował o unieważnieniu raportu z 22.10.2010r. i ustalił jego nową wersję, przy czym wyniki w nim wykazane były już inne, a także przesłał decyzje powołujące się na nowy raport, według którego inspektorów terenowych było trzech. Ponadto w aktach sprawy znajduje się raport z kontroli zgodności przeprowadzonej 30.11.2010r. z którego wynika, że w wyniku kontroli nie stwierdzono niezgodności. Podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów i ograniczył się do powtórzenia argumentacji z uzasadnienia kontrolowanej przez siebie decyzji. W jej ocenie skoro to organ administracji wywodzi skutki prawne z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że jego ustalenia są prawidłowe. Powołała się tu na stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w wyroku z 10.09.2010r. sygn. akt I SA/Kr 837/10, że dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia, co oznacza, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach kontroli działalności organów administracji publicznej pod wglądem zgodności z prawem, sąd dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa, stanowiące o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, jak też określające kompetencje organów. Stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit a –c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr.153 poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też konieczność odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe. Zarzuty skargi świadczą o tym, że skarżąca nie dostrzegła, iż organy w decyzji dotyczącej pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach, powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz. 427 ze zm.). Z regulacji zawartych w tej ustawie, uszczegółowionych przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej.....(Dz.U.nr.40 poz.329 ze zm.) wynika, że przyznawanie płatności ONW odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ogólne zasady i tryb postępowania zostały wskazane w art. 21 powołanej ustawy. Treść tego artykułu odpowiada w pełni treści art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (którą powołano w skardze). W art. 21 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 art. 21 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Wbrew zarzutom skargi nie można Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucić naruszenia art. 77 §1 - §4 k.p.a., gdyż w myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy organ nie był zobowiązany do wyczerpującego "zebrania" a jedynie do "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. stanowiącego o możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy, z urzędu lub na wniosek strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów, wobec nie wskazania przez stronę żadnych nowych okoliczności, mogących być przedmiotem "rozpatrzenia". Materiał dowodowy w niniejszej sprawie to wniosek, złożony w dniu 17 maja 2010r., w którym zostały zadeklarowane na działkach rolnych A i B/B1 użytki o powierzchni 4,75 ha. oraz dokumentacja z kontroli, według której rzeczywisty obszar kwalifikujący się do płatności wyniósł 3,32ha. Natomiast fakt przeprowadzenia kontroli bez udziału wnioskodawczyni nie stanowi podstawy do nieuwzględniania jej ustaleń, gdyż obowiązujące prawo dopuszcza prowadzenie kontroli bez udziału rolnika. Na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich było w 2010r. Rozporządzenie Komisji(WE) nr 1975 /2006 z 7 grudnia 2006r. (Dz.U.UE.L 06.368.74 ze zm.), które w swoich regulacjach dotyczących zasad i trybu kontroli wniosków o płatności nakazywało stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczącego systemów wsparcia bezpośredniego. Zatem odnośnie płatności ONW kontrola również przebiegała według zasad określonych przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu ....( Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwanego dalej w skrócie Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009. Według art. 33 powołanego Rozporządzenia Komisji (WE) akapit 2, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 35 ust. 1 lit a) i b), czyli: wykonując fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadawalający właściwe organy. W myśl art. 32 ust. 2 akapit 2 Rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 35 ust. 1 lit a) i b) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zostało stronie przesłane w dniu 15.lutego 2011r. W związku z pismem Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia 24 lutego 2011r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, skarżąca wniosła na piśmie ogólne zastrzeżenia do ustaleń kontroli, skierowane do organu kontroli. Na skutek powyższego nastąpiła weryfikacja pomiaru powierzchni działek. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji bardzo ogólnie kwestionowała ustalenia kontroli jak i sposób ich weryfikacji. Zauważyć przy tym należy, iż nie wykluczała nieprawidłowości odnośnie powierzchni zadeklarowanej, ale uważała, że niezgodność ze stanem rzeczywistym gruntów kwalifikujących się do płatności mieściła się w granicach nie powodujących utraty prawa do płatności, a ich ewentualne zmniejszenie. Natomiast żądając ponownej kontroli skarżąca nie skorzystała w postępowaniu odwoławczym z możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego. Organ II instancji powiadomił stronę o takiej możliwości pismem z dnia 30.05.2011r. Z materiału dowodowego wynika, iż na tym etapie postępowania ustalenia kontroli były ponownie analizowane. Uznano, iż brak jest podstaw do kolejnej kontroli albowiem poprzednia została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami. W tym stanie rzeczy zasadnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przyjął, iż ogólne negowanie ustaleń kontroli nie mogło stanowić przeciwwagi dla konkretnych wyliczeń, znajdujących też potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, w tym dotyczącej sposobu użytkowania działek rolnych i znajdującej się na nich roślinności. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut, że organy Agencji nie udowodniły, iż skarżąca zawyżyła powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się do płatności ONW pomijając błędne mniemanie, iż treść art. 21 ust. 3 ustawy odnosi się w równym stopniu do organu jak i strony. Nieuprawnione jest również twierdzenie, iż występuje sprzeczność między raportami z kontroli. Skarżąca nie zauważyła, że kontrola przeprowadzona 30.11.2010r. dotyczyła zgodności deklarowanych upraw, a nie kwalifikowalności powierzchni. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie niezasadności zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Artykuł 16 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr. 1975/2006 jasno określa skutki zadeklarowania większych powierzchni do działań związanych z obszarem, niż rzeczywiście kwalifikujące się. W sprawie została spełniona przesłanka, wskazana w art. 16 ust. 2 akapit 2 do nieprzyznania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.