I SA/Ol 564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 18 września 2014r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2006 oddala skargę W dniu 12 maja 2006r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") w E. wpłynął wniosek E. W. (dalej powoływana jako "skarżąca", "strona") o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku strona deklarowała działki rolne A i B, położone na działkach ewidencyjnej nr "[...]", "[...]" i "[...]", o łącznej powierzchni 7,38 ha. Decyzją z dnia "[...]" organ przyznał stronie wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości w związku z przedeklarowaniem powierzchni w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu. W wyniku kontroli stwierdzono bowiem, że działka rolna A ma powierzchnię 5,66 ha zamiast deklarowanej 6,05 ha. Decyzja stała się ostateczna. W dniu 12 września 2013r. do organu wypłynął wniosek strony o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r., poz.267), dalej jako "K.p.a.". Strona wskazała, że Starostwo Powiatowe poinformowało ją, w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013r., że dane ewidencyjne działki nr "[...]" (poprzedni numer "[...]") były w ewidencji gruntów zarejestrowane błędnie, niezgodnie z rzeczywistością. Ponieważ dane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej były i są podstawą do weryfikacji przez ARiMR wniosków o dopłaty oraz podstawą sporządzania przez ARiMR załączników graficznych do wniosków o dopłaty, to błędne, fałszywe dane, niezgodne z rzeczywistością, posłużyły do sporządzenia w/w decyzji. Do wniosku dołączyła opisane pismo Starosty Powiatowego. Ponadto Starostwo Powiatowe, pismem z dnia 16 września 2013r., poinformowało organ o zmianie współrzędnych punktów granicznych działki nr "[...]". W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art.149 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że kwalifikowanie powierzchni do płatności prowadzone jest w oparciu o powierzchnie referencyjne wyznaczone na podstawie ortofotomapy (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG) bezpośrednio w systemie LIPS zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U z 2012r., poz.86). Zaznaczył, że dane pozyskiwane corocznie z ewidencji gruntów i budynków są analizowane przez ARiMR jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w skali kraju. Podkreślił, że przesunięcie granic działek ewidencyjnych w stosunku do ortofotomapy stwierdzono już podczas kontroli administracyjnej sprawy, a kontrola metodą Foto wykonana wiosną 2006r. uwzględniła powierzchnie łąki i pastwiska zadeklarowane przez stronę zgodnie z granicami użytkowania. Pracownicy ARiMR nie ustalają granic ewidencyjnych, gdyż leży to w kompetencjach służby geodezyjnej. Analiza dostarczonych przez Starostwo Powiatowe dokumentacji działki nr "[...]" wykazała brak wpływu zmienionych danych działki na maksymalny obszar kwalifikowany do płatności. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej w związku z brakiem ujawnienia istnienia dowodów na to, że którykolwiek dowód będący podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy jest sfałszowany, a przesunięcie granic odniesienia w stosunku do granic użytkowania nie miało wpływu na wysokość przyznanej płatności. W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, że organ nie wyjaśnił sprawy dotyczącej błędów w systemie baz referencyjnych ARiMR z powodu zastosowania fałszywych danych ewidencyjnych przekazywanych corocznie z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wskazała, że wprowadzone do systemu baz referencyjnych dane wektorowe są fałszywe. Zarzuciła także, że przed wydaniem decyzji odmówiono jej przeglądania akt sprawy i nie udzielono wyjaśnień i odpowiedzi na zadane pytania. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ zaznaczył, że podstawą wznowienia postępowania był art.145 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem istotny jest fakt, czy którykolwiek z dowodów, na którym organ I instancji oparł się ustalając stan faktyczny był sfałszowany, przy czym sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. W toku postępowania, w piśmie z dnia 10 stycznia 2014r., strona stwierdziła, że "Ustalenie wielkości i kierunku wektora przesunięcia faktycznego granic działki w/w w odniesieniu do fałszywych danych stwierdzonych przez Starostwo Powiatowe stanowi dowód: błędnego ustalania przez ARiMR wielkości powierzchni kwalifikowanej działki w/w w latach 2006-2013". Na dowód tego, że dane dotyczące działki nr "[...]" są fałszywe, nie złożyła żadnego dokumentu. W piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 16 września 2013r. wskazano, że współrzędne punktów granicznych działki nr "[...]" zmieniono, a rozbieżność w treści wynikała z określenia ich w 1982r. w oparciu o wówczas obowiązującą osnowę geodezyjną przebiegającą w sąsiedztwie dzielonej wówczas działki nr "[...]". W 2001r. podczas wykonywania map do celów projektowych oparto się o nową obowiązującą na terenie osnowę. W ocenie organu dowód ten nie został uznany za fałszywy, przynajmniej nie w stopniu oczywistym, czyli możliwym do zweryfikowania w ramach środków dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w sprawie nie naruszono art.145 § 2 K.p.a., zgodnie z którym istnieje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Żadna z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie nie miała miejsca. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazywane przez stronę subiektywne oceny błędnych współrzędnych punków granicznych działki nr "[...]" wynikają ze sfałszowanych danych albo same w sobie są fałszywe. Starostwo Powiatowe wyjaśniło, że zmiana współrzędnych punktów granicznych działki nr "[...]" spowodowana jest oparciem się o obowiązującą na dany czas osnowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących uniemożliwienia stronie zapoznania się dokumentacją w sprawie przed organem I instancji i tym samym braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu, organ wskazał, że został on rozpatrzony w odrębnym postępowaniu i nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art.7, art.8, art.75, art.77 § 1, art.80, art.107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z powodu braku rozważenia pominiętych dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia – w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do materiału graficznego (ortofotomapy) z lat 2005 i 2013, z których wynika, że opracowanie graficzne z 2005r. wykorzystane do weryfikacji wniosku o dopłaty z 2006r. wskazuje błędne granice działki w porównaniu z opracowaniem z 2013r. Nadto w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do analizy z dnia 5 maja 2011r. Departamentu "[...]" ARiMR wskazanej przez nią jako dowód w odwołaniu od decyzji, w której to analizie wskazano zależność stosowania błędnych danych granic działek ewidencyjnych przy ustalaniu powierzchni kwalifikowanej do płatności oraz, że błędne dane są powodem pomniejszania powierzchni uprawnionej do płatności, - art.7, art.8, art.10, art.73, art.78 § 1, art.81 K.p.a., polegające na tym, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji odmówiono jej zapoznania się z przeprowadzoną analizą organu I instancji, która byłą podstawą uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, - art.7, art.8, art.77 § 1, art.107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie polegającą na błędnej interpretacji złożonego wniosku z dnia 11 września 2013r. – we wniosku wskazała jak należy rozumieć określenie "fałszywe dane" (niezgodne z prawdą, błędne, niewłaściwe). Za istotny w sprawie skarżąca uznała fakt, że za wprowadzenie fałszywych danych do systemów informatycznych baz referencyjnych ARiMR odpowiedzialny jest właściwy organ do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Z tego powodu organy administracji, które używają te dane w swoich systemach obowiązane są do deportowania poprawnych danych i zweryfikowania decyzji wydanych na podstawie fałszywych danych. Za istotne uznała, że nie przyczyniła się do błędnych danych swoich działek w zasobach właściwych organów. Wnioski o płatności składała w dobrej wierze, na podstawie danych ewidencyjnych. Zarzuciła, że pominięto w decyzji merytoryczną analizę organu wyższego stopnia, której konkluzje są zaprzeczeniem wyniku analizy wykorzystanej w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mają uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji w rozstrzyganiu spraw, a stwierdzając, że zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art.3 i art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270) cytowanej dalej jako "p.p.s.a.". Na wstępie niniejszych rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art.16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II K.p.a. możliwość wznowienia postępowania. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w K.p.a.. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 K.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002r. o sygn. akt OPS 11/02, publ. Prok. i Pr. 2003/2/46). Postępowanie wznowieniowe toczy się zatem w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 K.p.a.. Mając na uwadze tak określony zakres postępowania wznowieniowego Sąd w składzie orzekającym, stanowisko organu uznał za prawidłowe. W rozpoznanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony, w którym jako podstawę wznowienia wskazano art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja dotychczasowa wydana została w oparciu o fałszywe dane, gdyż dane ewidencyjne działki nr "[...]" (poprzednio "[...]") w latach 2001-2013 były w ewidencji gruntów zarejestrowane błędnie, niezgodnie z rzeczywistością. Powyższe wynika, zdaniem skarżącej, z pisma Starostwa Powiatowego. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji dotychczasowej z dnia "[...]" organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2006r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała, że łączna powierzchnia zgłoszonych we wniosku działek rolnych A i B, uprawniona do dopłat z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 6,99 ha, zamiast deklarowanej powierzchni 7,38 ha. Z powyższego jednoznacznie wynika, że podstawą ustaleń dokonanych w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie były dane wynikające z ewidencji gruntów, lecz dane stwierdzone w wyniku kontroli. Innymi słowy organ do płatności uwzględnił powierzchnię łąki i pastwiska, która faktycznie była użytkowana przez skarżącą. Podnoszone na obecnym etapie postępowania zarzuty przeciwko ustaleniom poczynionym w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a w zasadzie polemika z tymi ustaleniami, mogły być rozpatrywane przez organy jedynie w postępowaniu zwyczajnym. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku, gdy sfałszowane dowody stały się podstawą ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Istotne okoliczności faktyczne to z kolei takie fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między dowodem, który okazał się fałszywy, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Zasadą jest również to, że wznowienie postępowania na podstawie w/w przesłanki jest możliwe dopiero po stwierdzeniu fałszywości dowodu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Przed takim orzeczeniem wznowienie jest dopuszczalne jedynie przy łącznym spełnieniu warunków z art.145 § 2 i 3 K.p.a., czyli wtedy, gdy występuje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powstanie szkody dla interesu społecznego, a fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty, bądź też postępowanie przed sądem lub innym organem w tych sprawach nie może zostać wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia lub z powodu innych prawnych przeszkód. O oczywistości fałszu dowodu możemy zaś mówić w sytuacji, gdy z prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu bez prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jak już powyżej wskazano, w rozpoznanej sprawie, strona nie przedstawiła orzeczenia sądu stwierdzającego sfałszowanie danych ewidencyjnych działki nr "[...]" (poprzednio nr "[...]"), a jedynie kwestionuje prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę do stwierdzenia powierzchni kwalifikowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2006r., zarzucając że dane przyjęte do określenia tej powierzchni ustalono na podstawie błędnych (fałszywych) danych. Powyższe nie wyczerpuje zaś przesłanki z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a.. Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Reasumując stwierdzić należy, że po pierwsze to nie dane ewidencyjne, lecz wynik kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2006r., był podstawą określenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na 2006r., a po drugie skarżąca nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fałsz dowodu. Na marginesie zaznaczyć jednocześnie trzeba, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywał wyłącznie na wnioskodawcy. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przesłany przez organ ARiMR spersonifikowany załącznik graficzny do wniosku ma jedynie ułatwić i pomóc producentowi rolnemu wypełnienie wniosku. Jednakże to producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w poprzednim roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia szeregu przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżąca dąży w postępowaniu nadzwyczajnym do pełnego rozpoznania sprawy. Organy przeanalizowały zgromadzone w sprawie dowody pod kątem zaistnienia przesłanki z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. i uczyniły to prawidłowo. Wskazać przy tym należy, że przy rozpoznaniu sprawy były związane zakresem badania przesłanek wznowienia wynikającym z wniosku strony. Jak już wskazano powyżej tryb nadzwyczajny nie może być utożsamiany z postępowaniem prowadzonym w kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Podnoszone przez skarżącą okoliczności mogłyby być mieć znaczenie w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności, a nie postępowania w przedmiocie wznowienia tego postępowania. Stwierdzić także należy, że z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca została zawiadomiona o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu oraz wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań w sprawie, w terminie 7 dni od doręczenia pisma (pismo z dnia 24 marca 2014r., doręczone w dniu 28 marca 2014r.). Z uprawnienia tego nie skorzystała. Organ natomiast nie ma obowiązku, jak oczekuje tego skarżąca, przesyłania stronom "odpisów potwierdzonych akt sprawy". Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.