I SA/Ol 567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 29 września 2020 r., nr XXIV/138/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w § 3 ust. 1 w zakresie słów: "za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" oraz § 3 ust. 2; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. I SA/Ol 567/21 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy (dalej także jako: Prokurator) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr XXIV/138/2020 Rady Miejskiej w Biskupcu (dalej również jako Rada, Rada Miejska) z 29 września 2020r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku. Wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości Prokurator wskazał w szczególności, że narusza ona prawo, albowiem z art. 6j ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1439, dalej jako: u.c.p.g.) wynika, że w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, Rada Miasta winna określić wysokość stawki opłaty nie od domku letniskowego lecz od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, bez względu na ilość znajdujących się na danej nieruchomości domków letniskowych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale przyjęto, ze w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, ustala się ryczałtową stawkę za rok w wysokości 180 zł brutto za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jeżeli odpady zbierane są i odbierane w sposób selektywny. Ustalano również, że w przypadku gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych to opłatę oblicza się przez iloczyn ilości domków letniskowych oraz ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonymi w ust. 1 i § 4 uchwały. Rada Miejska w Biskupcu w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 1 i 2 ustaliła stawkę opłaty dla nieruchomości, jeżeli opłaty są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 180 zł rocznie za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 1), a w ust. 2 uchwały postanowiła, że w przypadku, gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych, o których mowa w ust. 1, opłatę stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...). W ocenie Prokuratora jest to sprzeczne z przepisami znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż Rada winna określić wysokość stawki opłaty nie od domku letniskowego, lecz od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Możliwość określenia opłaty stanowiącej iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istniała w stanie prawnym przed zmianą ustawy, dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, zwanej dalej nowelizacją). Przepis po nowelizacji jest jednoznaczny językowo i jako przedmiot opłaty wskazuje nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy. Jednocześnie, odnosząc się do definicji nieruchomości zawartej w art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: k.c.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), nieruchomościami są zarówno grunty niezabudowane, jak i zabudowane, a ponadto mogą nimi być budynki i lokale, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wobec prawnego związania organów władzy publicznej, jakiekolwiek modyfikowanie przedmiotu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w porównaniu do regulacji ustawowej jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3 u.c.p.g. określając sposób uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty użył liczby pojedynczej, tj. ryczałtową stawkę opłaty odniósł do jednej nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy (jeden), a nie domki letniskowe. W ocenie Rady z treści przepisu nie wynika przy tym, że ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się więcej niż jeden domek letniskowy winna wynosić za rok nie więcej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem; nie sposób dokonać takiej interpretacji dokonując wykładni językowej. Dlatego należy sięgnąć do wykładni pozajęzykowej, tj. celowościowej. Celem ustawy u.c.p.g. jest stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy, a przede wszystkim odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Trudno zastosować taką samą wysokość opłaty od właściciela nieruchomości, na której znajduje się jeden domek letniskowy, jak i od właściciela nieruchomości, na której znajduje się 90 domków letniskowych. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia ilości wytworzonych na takiej nieruchomości odpadów komunalnych oraz kosztów ich odbioru i zagospodarowania. Rada wskazała, że przeciwna interpretacja przepisów doprowadzi do rażąco niesprawiedliwego rozwiązania co do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślono w uzasadnieniu, że pojęcie "nieruchomość" użyte w ustawie u.c.p.g. jest znaczeniowo inne niż pojęcie "nieruchomość" użyte w zapisach kodeksu cywilnego w szczególności w art. 46 k.c. W uzasadnieniu wskazano również, że na terenie gminy zlokalizowane są tereny z przeznaczeniem na rekreację i w tych miejscach zlokalizowane są domki, przyczepy kempingowe, domki holenderskie służące celom rekreacyjnym. W wielu miejscach są to tereny stanowiące jedną działkę o dużej powierzchni, na której zlokalizowane jest kilkanaście domków. Kierując się gospodarnością przyjęto, że nieruchomość stanowi jeden domek i stawkę dla jednej nieruchomości określono jako dla domku. W oparciu o tę argumentację Rada wniosła o oddalenie skargi Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za skuteczną. Do dnia wejścia w życie art. 6j ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. do 06 września 2019 r.) w brzmieniu zmienionym ustawą nowelizacją, przepisy art. 6j ust. 3b i 3c miały odpowiednio treść: W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6j ust. 3b u.c.p.g.). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (art. 6j ust. 3c u.c.p.g.). Aktualnie art. 6j ust. 3b u.c.p.g. ma brzmienie następujące: w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Sporne między stronami jest pojęcie nieruchomości. W uchwale Rady Miejskiej określono bowiem opłatę "za jeden domek letniskowy" (§ 3 ust. 1), opisując jednocześnie sposób obliczenia opłaty od domków letniskowych znajdujących się na jednej nieruchomości (§3 ust. 2). Z zapisów uchwały jednoznacznie zatem wynika, że pojęcie "nieruchomości" Rada przyjęła w znaczeniu, jakie opisano w art. 46 § 1 k.c., czyli jako część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. Na marginesie można jedynie zauważyć, że zapisy skarżonej uchwały odpowiadają treści art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli w stanie prawnym, który już nie obowiązywał w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4 lutego 2021r. w sprawie III FSK 2798/21, iż pojęcie "nieruchomości" w rozumieniu art. 6j ust. 3b u.c.p.g. odczytywać należy w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać więc należy, że " (...) wprawdzie prawo cywilne należy do sfery prawa prywatnego, zaś gospodarowanie odpadami komunalnymi w tym pobieranie opłat na podstawie aktu prawa miejscowego normowane jest przez prawo publiczne. Niemniej jednak przepisy prawa prywatnego i publicznego składają się na jeden system prawny, który powinien być ze sobą spójny i przy jego tworzeniu nie powinno się tych samych pojęć wiązać z różnymi, odmiennymi skutkami. W danej gałęzi prawa należy korzystać tak dalece, jak to tylko możliwe, z pojęć istniejących i funkcjonujących w innych gałęziach. Sztuczne tworzenie "nowych" instytucji (nadawanie tym samum pojęciom różnych znaczeń w zależności od tego, z jaką gałęzią prawa mamy do czynienia) mogłoby bowiem powodować chaos i praktyczną niestosowalność całego systemu, a tym samym stawiać poważny znak zapytania nad jego przydatnością (por. M. Łuc (w) Zastosowanie instytucji prawa cywilnego w prawie podatkowym, red. B. Gnela, Difin 2012, s. 219). Nie można oczywiście pomijać okoliczności, że inne są założenia i cele prawa prywatnego i prawa publicznego. Jeżeli jednak dana instytucja prawna została w sposób kompleksowy uregulowana w prawie prywatnym, może ona zostać zastosowana bezpośrednio na tle prawa publicznego. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy dany akt normatywny, należący do sfery prawa publicznego posługuje się określonym pojęciem, które nie zostało w nim zdefiniowane, zaś jego definicja znajduje się w prawie prywatnym. Wówczas w myśl zasady jedności systemu prawa, pojęcie takie powinno być odczytywane w rozumieniu, jakie zostało mu nadane przez prawo prywatne, jeżeli oczywiście konkretne przepisy prawa publicznego nie wyłączą jego stosowania, bądź też "przeniesienie" takiego pojęcia nie będzie sprzeczne z unormowaniami danego aktu prawa publicznego." Za skuteczne Sąd uznał argumenty skargi, iż na gruncie u.c.p.g. nie wprowadzono definicji nieruchomości na potrzeby tej ustawy, ale również nie wyłączono stosowania przepisów kodeksu cywilnego w tym ustawowej definicji nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie nieruchomości o którym mowa w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. przyjąć należy w znaczeniu nadanym mu przez art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z zapisami u.c.p.g. możliwe jest ustanowienie opłaty za nieruchomość na której posadowiony jest domek letniskowy, ale nie ustanowienia opłaty od domku letniskowego, jak przyjęła Rada w zaskarżonej uchwale. Tak więc ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia stawek opłat od konkretnego przedmiotu czyli nieruchomości zaś Rada wprowadziła w istocie opłatę od domku letniskowego (czego ustawa nie przewiduje), a co za tym idzie wprowadzona taka opłata nie ma podstawy prawnej. Na marginesie zauważać należy, że ustawodawca dostrzegając rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem ustawy nowelizującej, a wprowadzonymi zapisami ustawy wprowadził zmiany w treści art. 6j ustawą z 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. 2021.1648 z 8 września 2021) i od 1 stycznia 2022r. przewidziana została opłata "od domku letniskowego na nieruchomości albo od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie, wbrew wniesionej skardze, brak było konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż jej zapisy w zakresie ustalenia wysokości opłaty od "innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" odpowiadają normie wyrażonej w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Ponadto po wyeliminowaniu zapisów dotyczących ustalenia opłat pobieranych od każdego zlokalizowanego na nieruchomości domku letniskowego, zapisy uchwały odpowiadają prawu. W obrocie prawnym pozostaną zatem uregulowania ustalające opłatę od nieruchomości "na której znajdują się domki letniskowe", lecz opłata nie będzie mogła być pobrana od każdego z domków letniskowych, lecz od nieruchomości na której domki takie zostały zlokalizowane. Z tych powodów skarga w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.