I SA/Ol 570/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. w Olsztynie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wysokości zobowiązania w opłacie skarbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "organ odwoławczy". "Kolegium" lub "SKO") utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Wójt") z dnia "[...]" znak "[...]" w sprawie określenia wysokości zobowiązania w opłacie skarbowej w kwocie 165 zł za wydanie zaświadczenia, tj. poświadczenie zgodności kopii z oryginałem. Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" M. G. i W. B. złożyli w sekretariacie Urzędu Gminy petycję mieszkańców Gminy, adresowaną do Przewodniczącego Rady Gminy, w sprawie podjęcia działań ograniczających możliwość lokalizacji wielkofermowej hodowli drobiu oraz trzody chlewnej na obszarach Gminy. Pracownik urzędu gminy wydał w tym samym dniu M. G. i W. B. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię petycji. W aktach sprawy znajduje się sporządzony w dniu "[...]" protokół stwierdzający dokonanie czynności - stwierdzenie poświadczenia zgodności duplikatów, odpisów, wyciągów lub kopii. Postanowieniem z dnia "[...]" dokument ten został włączony do akt sprawy. Wynika z niego, że poświadczono 33 strony, co wobec stawki 5 zł za stronę daje kwotę 165 zł, która nie została uiszczona. Na tej podstawie Wójt wszczął postępowanie i wydał wobec obu ww. osób decyzję w sprawie określenia solidarnie wysokości zobowiązania w opłacie skarbowej w kwocie 165 zł za wydanie zaświadczenia, tj. za poświadczenie zgodności kopii 33 stron za zgodność z oryginałem. Strony złożyła odwołanie do SKO, kwestionując zasadność wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną do WSA decyzją utrzymało w mocy decyzje Wójta, uznając, że określenie solidarnego zobowiązania w opłacie skarbowej było zasadne. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy art.2 §1, art.21 §3 i §4 Ordynacji podatkowej (dalej: "Op") oraz art.1 ust.1 pkt 1 lit. b, art.5 ust.1 i 2 oraz art.6 ustawy o opłacie skarbowej. Wskazało, że opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zaświadczenia na wniosek. W części II załącznika do ustawy, stanowiącego wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawek tej opłaty oraz zwolnień - do kategorii "wydanie zaświadczenia" w punkcie 4 zaliczono "Poświadczenie zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonane przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe, od każdej pełnej lub zaczętej strony", przy czym obowiązuje stawka 5 zł. W ocenie organu odwoławczego do tej kategorii przedmiotów opłaty skarbowej należało zaliczyć żądane poświadczenie zgodności kopii złożonej petycji. Organ wskazał, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży solidarnie na osobach fizycznych, jeżeli na ich wniosek wydaje się zaświadczenie bądź dokonuje poświadczenia zgodności kopii. Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia (lub poświadczenia zgodności kopii) powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia (lub poświadczenia zgodności kopii), a zatem powstaje z góry. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia (też od wydania poświadczonej za zgodność kopii dokumentu) powstał z chwilą złożenia wniosku o wydanie poświadczonej za zgodność kopii złożonej petycji. Opłatę należało wpłacić z chwilą powstania tego obowiązku, a więc w tym dniu. Z akt sprawy wynika, że strony nie uiściły opłaty skarbowej w chwili złożenia wniosku. Dlatego słusznie organ pierwszej instancji wezwał strony do wniesienia opłaty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od przedmiotów opłaty mieszących się w kategorii zaświadczenia, powstaje z góry, to w przypadku niedołączenia dowodu uiszczenia tej opłaty, wniosek był dotknięty brakiem fiskalnym. W terminie nie uiszczono opłaty skarbowej, zaś organ wydał żądane poświadczone kopie. Dlatego, z uwagi na to, iż strona, pomimo wezwania, odmówiła uiszczenia opłaty skarbowej, dopuszczalnym było określenie jej w trybie przyjętym w decyzji Wójta. Od decyzji SKO złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub zobowiązanie Kolegium do wydania nowej decyzji w przedmiotowej sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej poprzez uznanie za prawidłowe ich zastosowanie prze organ pierwszej instancji w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy petycyjnej, 2. art. 15 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach poprzez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy, pomimo bezpośredniej delegacji ustawowej do stosowania do petycji odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), 3. art. 6 i 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza w niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa, 4. art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w zakresie istnienia konkretnych przesłanek do niezastosowania przepisów ustawy o petycjach i Kpa w rozpatrywanej sprawie, co narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa, 5. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia polegające na braku dokonania analizy protokołu z dnia "[...]" stwierdzającego dokonanie czynności urzędowej przez pracownika Gminy i skutków z tym związanych, na wadliwość których zwracał uwagę skarżący w odwołaniu, 6. art. 138 § 2 i 2a Kpa wobec utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wójta Gminy, której wadliwość wynika z dokonania błędnej wykładni przepisów art. 15 ustawy o petycjach i art. 76a §2b Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "ppsa") sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie jest związany przy tym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art.134 §1 ppsa. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, przewidziany w art.134 §2 ppsa. Orzekanie w granicach sprawy, o czym jest mowa w art.135 ppsa, oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Granice sprawy wynikają z przepisów prawa materialnego. Mając na względzie powyższe oraz biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z przedstawionych Sądowi akt postępowania, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w brzmieniu obowiązującym w chwili zdarzenia związanego z określeniem wysokości zobowiązania (tj. Dz.U.2016.1827 ze zm.). Zakres przedmiotowy opłaty skarbowej określa art.1 tej ustawy, wskazując w ust.1 pkt 1 lit.b, że opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zaświadczenia na wniosek. Z pkt II Załącznika do (stanowiącego wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawek tej opłaty oraz zwolnień), do kategorii "wydanie zaświadczenia" w punkcie 4 zaliczono "Poświadczenie zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonane przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe, od każdej pełnej lub zaczętej strony", zaś opłata wynosi 5 zł od strony. Zgodnie z art.5 ust.1 i 2 ustawy o opłacie skarbowej, obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży solidarnie na osobach fizycznych, osobach prawnych i jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli wskutek dokonanego przez nie zgłoszenia lub na ich wniosek wydaje się zaświadczenie (dokonuje się poświadczenia zgodności kopii). Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia powstaje, zgodnie z art.6 ust.1 pkt 2 ww. ustawy, z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art.6 ust.2 ustawy o opłacie skarbowej, opłatę wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty. Z treści wyżej przedstawionych przepisów wynika, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej jest konsekwencją złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia bądź o dokonanie poświadczenia zgodności kopii. Wniosek może zostać złożony pisemnie lub ustnie, do protokołu, co wynika z art.63 §1 Kpa, zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Istotna w rozstrzyganej sprawie jest treść §3 art.63 Kpa, który wskazuje, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Zgodnie z art.2 §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. DzU 2017, poz. 201 ze zm.) przepisy tej ustawy stosuje się do opłaty skarbowej. Zatem postępowanie w sprawie określenia opłaty skarbowej, wszczęte postanowieniem Wójta z dnia "[...]" (K-13) prowadzone było w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Dlatego błędnie postawiono w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów Kpa. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż powołane przez skarżącego przepisy Kpa maja swoje odpowiedniki w Ordynacji podatkowej, co Sąd uwzględnił, rozpatrując sprawę. W ocenie Sądu w sprawie błędnie został ustalony stan faktyczny, co polegało na przyjęciu, że skarżący złożył wniosek o poświadczenie zgodności duplikatu/kopii petycji z oryginałem. Wniosek może zostać złożony pisemnie lub ustnie, do protokołu, co wynika z art.63 §1 Kpa, zgodnie z którym podania mogą być wnoszone pisemnie lub ustnie do protokołu. Istotna w rozstrzyganej sprawie jest treść §3 art.63 Kpa, który wskazuje, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie ma pisemnego podania o poświadczenie zgodności kopii petycji. Znajduje się natomiast dokument z dnia "[...]" o nazwie "Protokół stwierdzający dokonanie czynności urzędowej – stwierdzenia poświadczenia zgodności duplikatów, odpisów, wyciągów lub kopii". W dokumencie tym nie wskazano podstawy prawnej, a przede wszystkim nie zawiera on podpisów stron wnoszących podanie, jest jedynie podpis pracownika organu. Z treści tego dokumentu wynika, że skarżący zgłosił się w dniu "[...]" w Urzędzie Gminy w celu poświadczenia zgodności niżej wymienionych dokumentów, tj. petycji dotyczącej podjęcia działań ograniczających możliwość lokalizacji wielkofermowej hodowli drobiu i trzody chlewnej na obszarze gminy. Wskazano w protokole, że opłata za stwierdzenie poświadczenia od każdej rozpoczętej strony wynosi 5 zł, poświadczono 33 strony, opłata za potwierdzenie poświadczenia zgodności 33 stron w kwocie 165 zł nie została przez ww. osoby uiszczona. W ocenie Sądu brak podstaw do uznania, że ww. protokół zawiera ustnie złożone podanie. Protokół nie został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w art.63 §3 Kpa dla podania wniesionego ustnie, nie został bowiem podpisany przez wnoszących, a jedynie przez osobę reprezentującą organ. Za treść dokumentu, zwłaszcza urzędowego, odpowiada jego autor. W tym przypadku jest to organ. Należy też mieć na względzie, że zgodnie z art.6 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o opłacie skarbowej obowiązek wpłaty tej opłaty powstał z chwilą złożenia wniosku, a zatem, jak słusznie zauważyło SKO, powstał "z góry", czyli należało najpierw pobrać opłatę, a następnie dokonać czynności. Z decyzji organów wynika jednak, że z niewiadomych przyczyn kolejność była odwrotna, tj. najpierw dokonano czynności, a potem zażądano uiszczenia opłaty. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie wzięły pod uwagę, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej (od dokonanej przez organ czynności) jest konsekwencją złożenia wniosku (o wydanie zaświadczenia) o dokonanie poświadczenia zgodności kopii (art.5 ust.1 ustawy o opłacie skarbowej mówi że zaświadczenie (poświadczenie zgodności kopii) wydaje się na wniosek). Zatem brak wniosku o dokonanie czynności uniemożliwia żądanie zapłaty tej opłaty. Zdaniem Sądu nie powinien organ wykorzystywać ww. protokołu z dnia "[...]", jako niezgodnie z prawem sporządzonego dokumentu, w charakterze dowodu w sprawie. Zgodnie z art.180 § 1 Ordynacji - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem protokół sporządzony sprzecznie z prawem jako dowód nie może być wykorzystany. Z akt sprawy nie wynika, jakie były okoliczności towarzyszące złożeniu petycji i sporządzeniu przez organ poświadczenia zgodności kopii, czy w ogóle złożono wniosek o sporządzenie poświadczenia i dlaczego nie pobrano opłaty z góry. W ocenie Sądu, brak w aktach sprawy wniosku o poświadczenie zgodności kopii, czy to pisemnego, czy ustnego, stanowił przeszkodę do obciążenia stron opłatą skarbową. Sąd uznaje za zasadne postawione w skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z tą uwagą, że zarzuty w tym zakresie zostały potraktowane przez Sąd jako zarzuty dotyczące Ordynacji podatkowej. Za zasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia art.187 §1 i art.191 Op oraz art.210 §1 i §3 Op (stanowiące odpowiedniki art.77 §1 i art.80 Kpa oraz art.107 §1 i §3 Kpa) poprzez zaniechanie dokonania w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących okoliczności i formy złożenia wniosku o dokonanie czynności podlegającej opłacie skarbowej. Jest to niezgodne z wynikającym z ww. przepisów obowiązkiem organu dążenia do dokładnego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz obowiązkiem dokonania wyczerpującej oceny całego zebranego materiału dowodowego i sporządzenia takiego uzasadnienia decyzji, w którym wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, którym organ dał wiarę oraz którym odmówił wiarygodności. W ten sposób organ naruszył zasady ogólne postępowania zawarte w art.120 i art.121 §1 Op, tj. zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wskutek podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art.5 ust.1 i 2 oraz art.6 ust.1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, bowiem przepisy te zostały zastosowane przedwcześnie. Nie uznał natomiast Sąd za zasadne zarzutów naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach oraz przepisu art.76a §2b Kpa, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie, Kolegium weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku, a w szczególności uwzględni w decyzji to, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od zaświadczenia (poświadczenia zgodności kopii), powstaje wskutek złożenia stosownego wniosku, co może mieć formę pisemną bądź ustną, wymagającą sporządzenia przez organ protokołu, spełniającego wymogi wynikające z przepisu art.63 §3 Kpa. SKO weźmie zatem pod uwagę konieczność dokonania, w postępowaniu w sprawie określenia wysokości zobowiązania w opłacie skarbowej, ustaleń faktycznych nie tylko co do tego, czy dokonano czynności podlegającej opłacie, ale także konieczność wyjaśnienia, czy został złożony wniosek o dokonanie czynności. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń, w zależności od ich wyniku, możliwe będzie zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. rozstrzygnięcie, czy należało określić wysokość zobowiązania w opłacie skarbowej, zgodnie z art.5 ust.1 i 2 oraz art.6 ust.1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art.145 §1 pkt1 lit.a i c ppsa Sąd uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 i art.205 §1 oraz art.209 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.