I SA/Ol 574/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r., w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary porządkowej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia "[...]" wydane przez M. N. Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej, działającego z upoważnienia Przewodniczącego Zarządu "[...]" Związku Gmin "[...]". A. J. (powoływana dalej również jako strona, pełnomocnik, żaląca się, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary porządkowej. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło postanowienie wydane przez M. N., Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej z upoważnienia Zarządu "[...]" Związku Gmin ""[...]"" z dnia "[...]" nr "[...]" o nałożeniu na kontrolowaną kary porządkowej w wysokości 1.000 zł, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wynika z przekazanych tut. Sądowi akt sprawy ww. postanowieniem z dnia "[...]", działający w imieniu Zarządu "[...]" Związku Gmin ""[...]"" (dalej Zarząd) Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej (dalej Kierownik) nałożył na A. J. jako pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej w "[...]", karę porządkową w kwocie 1.000 zł. Jako podstawę nałożenia kary porządkowej wskazał w sentencji art. 262 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm., dalej jako O.p.). Kierownik nałożył ww. karę w toku postępowania mającego określić zobowiązania z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postępowanie wszczęto z urzędu w dniu 28 grudnia 2015r., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie złożyła bowiem w terminie określonym w wezwaniu z dnia 23.11.2015r. deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu postanowienia Kierownik podał, że strona, która zawodowo zajmuje się zarządzaniem nieruchomościami, jest upoważniona do samodzielnego reprezentowania tej Wspólnoty na podstawie pełnomocnictwa z dnia 7.01.2016r.. Strona w piśmie z dnia 25.01.2016r. podała, iż brak jest informacji dotyczącej wszystkich lokali mieszkalnych. Organ wezwał pełnomocnika pismem z dnia 2.02.2016r. do określenia ile osób oraz od kiedy zamieszkuje sporną nieruchomość wielolokalową. W dniu 12.02.2016r. strona poinformowała, że nie posiada danych do których udzielenia jest wzywana. Na ponowne wezwanie Zarządu z dnia 23.02.2016r. pełnomocnik odpowiedział w podobny sposób w dniu 3.03.2016r.. Organ ocenił, że pełnomocnik strony nie zastosował się do wezwań przez co opóźnia termin wydania rozstrzygnięcia. Jego bezczynność wyczerpała dyspozycję art. 262 § 1 pkt 2 O.p., była bowiem bezzasadną odmową złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik jako profesjonalista w wypadku trudności z uzyskaniem informacji powinna powiadomić o tym organ I instancji. W zażaleniu na to postanowienie strona wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła brak podstawy prawnej do działania jako organ podatkowy (właściwości rzeczowej i miejscowej). Brak podania w podstawie prawnej postanowienia, że postępowanie w sprawie kary porządkowej toczy się w związku z prowadzonym postępowaniem podatkowym wszczętym z urzędu. W postępowaniu tym nie oznaczono również strony lub stron. Zarzuciła podawanie nieprawdziwych faktów w uzasadnieniu, nieprawdą jest bowiem, że Wspólnota przesłała do organu podatkowego deklarację - przesłano kilka deklaracji sporządzonych przez właścicieli samodzielnych lokali, które są zamieszkałe. Nie wysłano żadnego pisma przewodniego, żadnej informacji telefonicznej czy e-mail. Nieprawdą jest też, że właściciele lokali, którzy przekazali deklaracje, składają się na wspólnotę, bowiem na wspólnotę składają się właściciele lokali, którzy złożyli deklaracje i właściciele lokali, którzy nie złożyli deklaracji. Nie zaszły przesłanki ukarania karą porządkową, bowiem odpowiadała w wyznaczonym terminie na kierowane do niej pisma. Z art. 6 lit. m ust. 1 c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie wynika, że należy obowiązkowo żądać danych. Przepis ten nie odnosi się do ustawy o własności lokali. Wzór deklaracji nie uwzględnia przepisu art. 6 lit. n ust. 1c cytowanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" przytoczyło treść art. 262 § 1-3 O.p., art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.). Podało, że zgodnie ze statutem "[...]" Związku Gmin ""[...]" związek wykonuje zadania własne gmin zrzeszonych w zakresie dotyczącym objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Związku systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dysponował od dnia 10.02.2016r. wykazem osób zameldowanych pod adresem "[...]". Udzielona odpowiedź w piśmie z dnia 3.03.2016r. jest niejasna, a jednocześnie trudno wyciągnąć z niej jednoznaczne wnioski. Nie jest to jednak sytuacja bezzasadnej odmowy złożenia wyjaśnień. Również na pierwsze wezwanie po wszczęciu postępowania w tej sprawie z dnia 2.02.2016r. pełnomocnik udzieliła odpowiedzi, że nie posiada danych w żądanym zakresie. Nie przesądza to, iż bezzasadnie odmówiła wyjaśnień. Organ zwrócił uwagę na treść pisma z 23.01.2016r. w którym strona wniosła, aby decyzję wydać w oparciu o regulację art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolegium zobowiązało organ I instancji do ustalenia, czy pełnomocnik dysponowała danymi, których organ żądał, czy podejmowała działania celem ich uzyskania. SKO zobowiązało do wskazania, które skonkretyzowane działania lub zaniechania organ I instancji uznaje za wyczerpujące dyspozycję art. 262 § 1-3 Ordynacji podatkowej i z jakiej przyczyny. Organ podał, że należy również ocenić jakie realne możliwości uzyskania żądanych danych miała strona w kontekście jej wniosku o zastosowanie regulacji art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto organ I instancji powinien właściwie uzasadnić wielkość wymierzanej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości. Podała, że postanowienie SKO narusza prawo oraz jej interes prawny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 217 § 1 pkt 4 O.p. poprzez brak podania podstawy prawnej działania organu II instancji i organu I instancji, 2. naruszenie art. 217 § 2 O.p. poprzez brak w zaskarżanym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, 3. brak odniesienia się SKO do kwestii, czy strona była prawidłowo wezwana zgodnie z obowiązującym wymogiem art. 262 § 1 O.p., 4. brak uwzględnienia faktu przez SKO, że pomimo uznania przez Zarząd, że strona dwukrotnie bezzasadnie odmówiła złożenia wyjaśnień, to jednak organ ten rozstrzygnął sprawę (nie zawiesił sprawy) wydając w dniu 29.03.2016r. decyzję określającą Wspólnocie Mieszkaniowej miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 153 zł od miesiąca listopada 2015r.. W treści skargi skarżąca podniosła, że Zarząd "[...]" Związku Gmin ""[...]"" nie ma uprawnień do bycia organem podatkowym w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6 h, art. 6 r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podała, że organem podatkowym w pierwszej instancji na mocy art. 13 § 1 pkt 1 O.p. jest burmistrz, nie zaś zarząd związku międzygminnego. To burmistrz wydaje decyzję w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawie art. 6o, art. 6 q i art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca wskazała, że udzielała odpowiedzi w podanym terminie, w wezwaniach nie wskazywano na przepis prawa, okoliczność faktyczną, zbiór informacji (z których wynikałby obowiązek posiadania danych), itd., które Wspólnota Mieszkaniowa miałaby przekazać. Informację, że nie wszystkie lokale zostały sprzedane przez właściciela budynku wg stanu na listopad 2015r., nie wszystkie sprzedane lokale są zamieszkałe, przekazała już na początku postępowania. Sugerowała też, że nie można wszczynać postępowania wobec wspólnoty, gdyż nie wszystkie lokale są zamieszkałe i nie są tam produkowane odpady komunalne. SKO nie ustosunkowało się natomiast do zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Podał, że postępowanie organu I instancji nie odpowiadało wymogom art. 122 i art. 187 § 1 O.p.. Na podstawie materiału dowodowego nie można było stwierdzić czy skarżąca bezzasadnie odmówiła wyjaśnień, wobec czego organ odwoławczy uprawniony był do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu o nadesłanie upoważnienia Zarządu Związku dla Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej do wydania orzeczeń w imieniu Zarządu "[...]" Związku Gmin ""[...]"", organ przedstawił przy piśmie z dnia 17.08.2016r. upoważnienie z dnia 2.02.2015r. Zarządu Związku dla M. N., Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej (karta 18 akt sądowych) do wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych, nadawania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, stosowania środków egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Natomiast art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.). Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Stosownie do treści art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399 j.t. ) "W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W związku z tym Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że zarząd związku międzygminnego nie miał uprawnienia organów podatkowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu ustalił, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, kwestionowane czynności były wykonywane przez osobę, która nie miała należytego umocowania. Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej nie działał bowiem z upoważnienia zarządu związku międzygminnego, a jego przewodniczącego. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym czynności podjęte przez kierownika nie mogły wywołać skutków prawnych. Nie można bowiem uznać, że działał on w ramach uprawnień przewidzianych dla właściwego organu podatkowego. Akt prawny może bowiem wydać Organ lub upoważniona przez niego osoba. Nie był on umocowany do jego wydania. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 13 Ordynacji podatkowej. W treści zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie uwzględnił tej okoliczności. Zachodziła zatem potrzeba wyeliminowania postanowienia SKO. Do końcowego załatwienia sprawy koniecznym stało się również uchylenie Organu I instancji. Uznając zatem złożoną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z treścią art. 135 p.p.s.a..