I SA/Ol 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kantecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na rozstrzygnięcie Agencji A z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia korekty finansowej na wniosek o płatność pośrednią postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej wpis w wysokości 1.374,41 zł (słownie: tysiąc trzysta siedemdziesiąt cztery złote, czterdzieści jeden groszy). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji A (dalej jako: organ) z "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia korekty finansowej na wniosek o płatność pośrednią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018r., poz. 1431 ze zm., dalej jako: ustawa o zasadach realizacji programów) do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem na powyższe rozstrzygniecie nie przysługuje skarga, to powinna ona zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności wniesionej skargi poprzedza sprawdzenie czy będąca jej przedmiotem sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skargowej skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego i czy ewentualnie wyczerpano przepisany prawem tryb zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 oraz 2018r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 2a art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekając także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2, 2a lub nie wynika zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. z przepisów ustaw szczególnych, sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. W rozpoznawanej sprawie Spółka wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie nałożenia korekty finansowej na wniosek o płatność pośrednią. Jak prawidłowo wskazał zarówno skarżący, jak i organ w sprawie zastosowanie znajduje ustawa o zasadach realizacji programów. Z art. 24 ust. 4 tej ustawy, wynika iż do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszających wartość wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w art. 9 pkt 1, złożeniu korekty finansowej oraz w przypadku o którym mowa w art. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do aktów/ pism sporządzonych /wydanych w trakcie procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźne wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że przedmiotowa informacja o dokonanym pomniejszeniu nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającymi sprawę co do istoty. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wynika to z tego, iż przede wszystkim wątpliwe jest, czy można stwierdzić, że w takim przypadku prawa i obowiązki beneficjenta wynikają z "przepisów prawa". Prawo do dofinansowania jest co prawda ustalane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z regułami rozdz. 13 ustawy o zasadach realizacji programów, jednocześnie jednak podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie (art. 52 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów). Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex nr 532024). Na prawidłowość powyższego stanowiska wskazuje także procedura odzyskiwania przyznanego dofinansowania. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 9 i 10 ustawy o zasadach realizacji programów, jedynym skonkretyzowanym wynikiem postępowania są zalecenia i rekomendacje kierowane do podmiotu kontrolowanego, przy czym nie mają one charakteru wiążącego. Ustalenie korekty nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Nałożenie korekty finansowej w formie decyzji czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie środków finansowych. Stosownie bowiem do treści art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019, poz. 869 ze zm.), instytucja która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje wezwania go do zwrotu środków, a w oparciu o art. 207 ust. 9 ustawy uprawniona jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków i taką decyzję beneficjent może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Procedura odzyskiwania dofinansowania jest więc dwuetapowa i poprzedza ją kontrola projektu, w której beneficjent może aktywnie uczestniczyć i poprzez zgłaszanie zastrzeżeń weryfikować ustalenia kontrolujących. Po zakończeniu kontroli i stwierdzeniu nieprawidłowości (o czym instytucja kontrolująca pisemnie informuje beneficjenta) następuje wpierw wezwanie beneficjenta do zwrotu środków bądź do wyrażenia zgody na pomniejszenie następnych transzy dofinansowania. Organ nakłada więc na beneficjenta korektę finansową. Dopiero w przypadku braku dobrowolnego zwrotu dofinansowania przez beneficjenta istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Dodatkowo wskazać należy, na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014r., sygn. akt II GPS 2/14, w której sąd ten wypowiedział się o charakterze korekty finansowej. NSA zaznaczył, że ustalenie korekty nie oznacza bezpośrednio powstania publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej (czy też przyjęcie, iż jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W konkluzji swoich rozważań NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżone pismo z dnia "[...]" nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zatem wyjęte spod kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wobec powyższego w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 2 postanowienia.