I SA/Ol 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę S.K (dalej powoływana jako "skarżący", "strona",) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako "SKO", "Kolegium") z dnia "[...]" w przedmiocie zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Zarząd Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami decyzją z dnia "[...]" . określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. w kwocie 273 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca "[...]" udziału w działce nr "[...]" położona w miejscowości S, gmina O. będąca własnością strony jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Powołując się na § 1 uchwały nr "[...]" Zgromadzenia Związku Międzygminnego - z dnia "[...]" r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ wyjaśnił, że opłatę należy uiszczać bez wezwania jednorazowo z góry do 15 sierpnia za bieżący rok kalendarzowy na indywidualny rachunek Związku. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji SKO uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazało, że treść art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – dalej jako "u.c.p.g.", wskazuje, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto wskazano, że ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. wprowadziła zmianę w sposobie ustalania opłaty od nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Dodano art. 6j ust. 3b, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na mocy powyższego przepisu Zgromadzenie Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" r., ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 210 zł za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 5 ust. 1 ). Natomiast w przypadku gdy odpady komunalne, nie są zbierane w sposób selektywny, ryczałtowa roczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 273 zł (§ 5 ust. 2 ). Organ odwoławczy powołał treść § 5 ust. 3 ww. uchwały i wskazał, że w związku ze zmianą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skutkującą zmianą sposobu naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie dotyczącym domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe jedynie przez część roku a także uchwaleniem przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami stawek tej opłaty, strona obowiązana była do złożenia deklaracji, wykazania sposobu zbierania odpadów i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niniejszego obowiązku odwołujący się nie wypełnił. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 rok w kwocie 273 zł. Podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty jest związany z samym posiadaniem nieruchomości, a nie faktem powstawania odpadów, czy ich odbieraniem. Dla wysokości opłaty nie ma również znaczenia czas wykorzystania nieruchomości w danym roku kalendarzowym. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podkreślił, że decyzja winna być wydana wobec wszystkich współwłaścicieli. Dodał, że z domku letniskowego korzysta sporadycznie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Spór miedzy stronami dotyczy kwestii nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w miejscowości S, na której znajduje się domek letniskowy. Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przyjąć należy, że rada gminy uchwałę taką może podjąć w stosunku do wszystkich lub tylko do niektórych kategorii nieruchomości. Tym samym od treści uchwały rady gminy zależy objęcie, określonych rodzajów nieruchomości niezamieszkałych, zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów komunalnych. Jeżeli rada gminy podejmie na podstawie art. 6c ust. 2 wskazanej ustawy uchwałę obejmującą systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości, na których są domki letniskowe, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jest również zobowiązana uchwalić ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości stosownie do art. 6j ust. 3b ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W niniejszej sprawie odnosi się to (ustalenie ryczałtowej stawki) do związku międzygminnego. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego (lub innej nieruchomości wykorzystywanej w celach rekreacyjno-wypoczynkowych) położonego na nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku jest opłatą roczną, ryczałtową – niezależną od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości i uiszczaną na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości w ciągu całego roku, a jej wysokość określa rada gminy. W myśl bowiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych zarówno od właścicieli nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), na których zamieszkują mieszkańcy, jak i właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać należy, że sporna opłata ma charakter publicznoprawny i oderwany od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów, jak również na to, że powstaje ona z mocy prawa. Przy czym podmiot władający nieruchomością zobowiązany jest samodzielnie obliczyć i zadeklarować wysokość należności z tego tytułu. Bez znaczenia dla tej kwoty pozostaje też czas wykorzystania nieruchomości w danym roku kalendarzowym. Z tego też względu co do samej zasady argumentację skargi sprowadzającą się do twierdzenia, że organ naruszył prawo określając stawkę opłaty stronie skarżącej bez uwzględnienia faktycznego korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz ilości zużywanych na miejscu odpadów - należy uznać za bezzasadną. Wskazać również należy, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Z § 5 ust. 1 uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zgromadzenia Związku wynika, że przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 210 zł za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 5 ust. 1 ). Natomiast w przypadku gdy odpady komunalne, nie są zbierane w sposób selektywny, ryczałtowa roczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 273 zł (§ 5 ust. 2 ). Obowiązek uiszczenia opłaty jest związany z samym posiadaniem nieruchomości, a nie faktem powstawania odpadów, czy ich odbieraniem. Dla wysokości opłaty nie ma również znaczenia czas wykorzystania nieruchomości w danym roku kalendarzowym. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 127/13). Wskazać należy, że ustawodawca przewidział taki sposób ustalania opłaty, który nie jest związany z ilością śmieci wytwarzanych na konkretnej nieruchomości, lecz ma charakter ryczałtowy. Metoda ryczałtowa zakłada uproszczone ustalenie należności z tytułu opłaty, niezwiązane z rzeczywistą ilością śmieci wytwarzanych na danej nieruchomości. Definicja właściciela nieruchomości, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., została skonstruowana na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tą definicją, ilekroć w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu omawianej ustawy. Wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów mogących być adresatami obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi jest szeroki. Wynika to z potrzeby zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy. Z tych powodów należy podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że interpretacji poszczególnych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można dokonywać bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślić należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojęcia "właściciel nieruchomości" i "nieruchomość" są rozumiane odmiennie niż w prawie cywilnym i odbiegają od ścisłego znaczenia tych pojęć na gruncie cywilistycznym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 760/13) zwrócono uwagę, że dla prawidłowego odczytywania treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podkreślić również należy, że z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Ponieważ obowiązujące przepisy nie definiują ani pojęcia domku letniskowego, ani nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, pomocne w tej mierze może być stanowisko Ministerstwa Środowiska w sprawie ponoszenia opłaty ryczałtowej w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (opublikowane na stronie internetowej mos.gov.pl). Wynika z niego, że ze względu na brak ustawowych definicji, ww. pojęciom należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe służą tylko do celów związanych z wypoczynkiem, nie zaś do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują względy funkcjonalne. Zasadniczo nieruchomości te są kwalifikowane jako nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Nie jest tu istotne przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią i faktyczny sposób ich wykorzystania. Z powyższego wynika więc, że decydujące znaczenie przy określeniu rodzaju nieruchomości, istotne jest to, do czego faktycznie jest ona wykorzystywana i czy jest wykorzystywana. Z powołanych unormowań wynika, że w konkretnej sprawie - co do zasady -kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści § 5 ust. 1 uchwały nr "[...]" Zgromadzenia Związku Międzygminnego w sposób jednoznaczny wynika, że opłata pobierana jest od nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe. W przedmiotowej sprawie nieruchomość będąca we władaniu skarżącego jest wyodrębniona z całego terenu działki nr "[...]" ogrodzeniem. Na terenie należącym do skarżącego znajduje się nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, co wynika wprost z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 19 lipca 2018 r. (k. 1-2 akt sprawy administracyjnej). Z ustaleń kontroli wynika, że na nieruchomości powstają odpady i w zaleceniach pokontrolnych zamieszczono informację o obowiązku złożenia deklaracji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotowy protokół został podpisany przez skarżącego. W ocenie Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.