I SA/Ol 604/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.),, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego kwotę 293 ( dwieście dziewięćdziesiąt trzy) , obejmującą kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług (53 zł) a nadto 17 (siedemnaście ) zł tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu "[...]" wydał decyzję, znak "[...]" o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Pismem z dnia 28.05.2009r. Z.M. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" ponownie odmówił umorzenia należności. Na wstępie organ przytoczyły przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z ich dyspozycją Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust.3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Ponadto organ wskazał, że art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności , z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl § 3 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorych członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał, że nawet wystąpienie takich przesłanek, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie obliguje Zakładu do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. Należnościami z tytułu składek, zgodnie z art. 24 ust. 2 tej samej ustawy, są: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkowa opłata. W myśl art. 32 powoływanej ustawy do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne. Organ podkreślił, że dłużnik podczas prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Z obowiązku tego się on nie wywiązał czym doprowadził do powstania zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należności z tyłu składek z odsetkami wynoszą: na ubezpieczenia społeczne 74.754,76 zł, na ubezpieczenia zdrowotne 22.098,15 zł, na Fundusz Pracy 5.364,83 zł. W dniu 23.12.2008r. do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek dłużnika o umorzenie należności z tytułu składek za lata 2000-2008. Wyjaśnił on, że poprzednie zajęcie agenta ubezpieczeniowego (działalność gospodarcza) przynosiło mizerne dochody, które wystarczały tylko na egzystencję. Nadmienił, że znalazł pracę "na etacie" dopiero w marcu 2008r. Podkreślił, że nieznajomość przepisów oraz strach spowodowany narastającym zadłużeniem doprowadziły do zaistniałej sytuacji. Dodał, że kolejną przyczyną powstania zadłużenia była choroba i śmierć ojca w 2001r., którego wspierał również finansowo. Podał, że jego matka jest chora na cukrzycę, ma problemy z sercem, zaburzenia krążenia kończyn dolnych oraz cierpi na chorobę Alzheimera. Oświadczył, że mieszka z matką i opiekuje się nią. Wskazał, że nie posiada żadnego majątku. Osiąga on dochód w wysokości 1440zł netto i ponosi połowę kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania oraz wydatki na lekarstwa w łącznej kwocie 636zł, a pozostaje 804zł na żywność i uzupełnienie garderoby. W przypadku odmowy umorzenia zaproponował spłatę zadłużenia w ratach w wysokości 100zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu "[...]" wydał decyzję, znak "[...]" o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Pismem z dnia 28.05.2009r. wnioskodawca zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił , że po wykupieniu leków i uregulowaniu stałych opłat, matce nie wystarcza pieniędzy na bieżące potrzeby i wtedy pokrywa koszty utrzymania matki. Wskazał , że nie jest w stanie udowodnić tego. Do wniosku dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 27.05.2009r. wydane przez specjalistę chorób wewnętrznych i medycyny rodzinnej oraz kserokopię wniosku o umorzenie z dnia 23.l2.2008r. Dłużnik wyjaśnił, że jego matka otrzymuje emeryturę w wysokości 1217zł. Nadmienił, że z powodu cukrzycy jego matka wymaga odpowiedniego odżywiania, co nie byłoby możliwe bez jego wsparcia. Z przeprowadzonej przez Organ ponownej analizy wniosku wynikało, że od dnia 08.12.2008r. zawiesił wnioskodawca prowadzenie działalności gospodarczej. Według informacji uzyskanych z Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych nie figuruje on jako właściciel nieruchomości. Według informacji uzyskanych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie figuruje dłużnik w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel pojazdów. Zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu Zakładu wynika, że od dnia 17.03.2008r. wnioskodawca zatrudniony jest w Zakładzie "[...]" i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 2002 zł brutto (za 05.2009r.). Biorąc powyższe pod uwagę, Zakład przyjął, że brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc pod uwagę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonano analizy stanu faktycznego w zakresie ewentualnego umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do zapisów w/w przepisu prawnego, należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z treścią wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć przedmiotowe należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest ona w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku na zobowiązanym ciąży jednak obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Zdaniem Organu, przedstawione okoliczności faktyczne, nie uzasadniają przyjęcia, że nie może on uzyskiwać dochodu z uwagi na chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Organ wskazał, że wnioskodawca dołączył do akt dokumentacji medyczną dotyczącą jego stanu zdrowia stanu zdrowia ( historie choroby z poradni ortopedycznej, urologicznej i naczyniowej, skierowania do poradni kardiologicznej, skierowania na badanie USG jamy brzusznej, wyniku badania RTG kręgosłupa, informacji lekarza urologa i chirurga o stanie zdrowia). Po analizie zebranego materiału Organ stwierdził, że ujawnione dolegliwości zdrowotne nie upośledzają wnioskodawcy odnośnie pracy zarobkowej, ponieważ nadal on pracuje. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału stwierdzono, że i nie zachodzi żadna z w/w przesłanek uzasadniająca umorzenie należności określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dokonując rozstrzygnięcia wzięto więc pod uwagę interes publiczny, przez który należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy. W interesie publicznym leży niewątpliwe by państwo, pod względem obciążeń stworzyło równe dla wszystkich warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast o istnieniu którejkolwiek z wymienionych przesłanek zawsze decyduje nie subiektywne przekonanie płatnika, a kryteria obiektywne ustalone zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają życie i zdrowie, niezdolność zapewnienia minimum egzystencji sobie i rodzinie, wystąpienie klęsk żywiołowych, losowa utrata majątku. Organ w swoim rozstrzygnięciu kierował się również "interesem publicznym". ZUS zobowiązany jest do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej i gospodarowania Funduszem Ubezpieczeń Społecznych, w ramach gromadzenia środków, uzyskuje je m.in. z kosztów poboru i dochodzenia składek na wskazane ustawą fundusze celowe oraz odpisów z tychże. Dlatego też umorzenie przypadających na jego rzecz środków może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowe jego funkcjonowanie oraz bieżącą i terminową wypłatę przez ZUS świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy, Organ wyjaśnił, że w kontekście obowiązujących przepisów prawa, trudna sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądzają o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Okoliczności te również nie mogą być wystarczającą podstawą umorzenia należności, jako że jest to ryzyko, które płatnik powinien wkalkulować w prowadzoną przez siebie działalność. Jednocześnie Organ podkreśl, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika składek nie mogą generalnie stanowić przesłanki obligującej Organ do umorzenia zaległości względem ZUS. Ponadto podkreślił, iż decyzje w zakresie umorzeń, podejmowane w oparciu o powołane przepisy, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Przepis ten odnosi się do tzw. "uznania administracyjnego", a norma w nim zawarta wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek pomimo wystąpienia przesłanek, o których stanowią przepisy z tego zakresu. Umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. Przez okres uprawniający Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dochodzenia należności istnieje więc ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania powstałego zadłużenia z tytułu składek. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z.M. zarzucił, iż decyzja nie uwzględnia jego trudnej sytuacji materialnej. Z zestawienia dochodów i stałych kosztów wynika, że ledwo starcza mu na życie. Dodatkowo podniósł, że publiczna służba zdrowia nie gwarantuje bezpieczeństwa zdrowotnego, dlatego podjął decyzję o leczeniu w poradni prywatnej. W związku z tym wzrosną jego stałe koszty w stosunku do tych, które zostały podane do ZUS. Te jego stałe koszty wynosić będą 707,80 zł w stosunku miesięcznym. W odpowiedzi na skargę Zakład ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Decyzja wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy. W pierwszej kolejności kontrola sądowa polega na zbadania, czy zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego dokonano prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a dokonana ocena tych, ustaleń znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym i uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z art. 107 kpa. Ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym nie zostały skutecznie podważone w skardze. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego ustalonego w dacie jej wydania. A zatem nie może brać pod uwagę faktów, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto należy wskazać, że zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 28 ust. 1,2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.07.11.74 j.t.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżący pracuje i otrzymuje wynagrodzenie, z którego może być prowadzona egzekucja. Nie wystąpiła zatem przesłanka całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U.03.141.1365) z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że nie zachodzi żadna z w/w przesłanek uzasadniająca umorzenie należności określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Przedstawione okoliczności faktyczne nie uzasadniają tezy, że skarżący nie może uzyskiwać dochodu z uwagi na chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Choroba jego matki i ujawnione dolegliwości zdrowotne skarżącego nie ograniczają możliwości zarobkowych skarżącego. Skarżący nadal pracuje i otrzymuje wynagrodzenie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Zdaniem skarżącego jego sytuacja jest na tyle trudna, że zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Jest to pogląd o charakterze subiektywnym. Natomiast żądanie umorzenie należności nie może być wyprowadzone z subiektywnego przekonania, opartego na istnieniu własnych potrzeb. Postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia faktów, okoliczności sprawy oraz mających w nich zastosowanie właściwych norm materialnych. Ustalony stan faktyczny wykazujący obiektywnie prawdziwy stan rzeczy został zastosowany do prawidłowo wybranych i interpretowanych norm prawa materialnego. W takich okolicznościach organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek i odsetek, nie naruszył powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 151 ustawy z 30.8.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. i w oparciu o przepisy § 15 i 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.163.1349 ze zm.) (pkt II sentencji wyroku).