I SA/Ol 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r., sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych oddala skargę. W dniu 14 maja 2007r. B. F. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007r. Na skutek przeprowadzenia kontroli kompletności złożonego wniosku stwierdzono, iż zawiera on braki formalne i w dniu 22 czerwca 2007r. wysłano do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, dalej cyt. jako k.p.a.). Wezwanie zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 25 czerwca 2007r. W dniu 5 lipca 2007r. B. F. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR prośbę o przywrócenie terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wskazując, że wezwanie odebrane zostało przez niewłaściwą osobę i podpisane przez obcą osobę, a do tego dotarło do niego dopiero w dniu 2 lipca 2007r. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie przywrócenia terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34, ze zm.), potwierdzenie odbioru polega na doręczeniu nadawcy formularza z pokwitowaniem adresata odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Dodatkowo § 44 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 137 DGPP z dnia 21 września 2005 r. stanowi, że przesyłka rejestrowana podlega doręczeniu po uprzednim: ustaleniu przez pracownika poczty osoby uprawnionej do odbioru, sprawdzeniu tożsamości odbiorcy, o ile nie jest znany doręczającemu osobiście oraz pokwitowaniu przez odbiorcę odbioru przesyłki na odpowiednim formularzu odbioru. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że wezwanie do usunięcia braków we wniosku zostało doręczone B. F., gdyż to jego imię i nazwisko widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia korekty wniosku, strona nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. tj. nie uprawdopodobniła, iż niestawienie się w terminie do dnia 2 lipca 2007 r. celem usunięcia braków wniosku nastąpiło bez jej winy. W/w postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył B. F., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący ponosi winę w uchybieniu terminu; - art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego co do ustalenia okoliczności komu wezwanie zostało faktycznie doręczone oraz tego, czy skarżący otrzymał to wezwanie i kiedy; - art. 81 k.p.a. na skutek braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do okoliczności będącej przedmiotem wyjaśnienia, tj. wypowiedzenia się co do terminu i okoliczności doręczenia wezwania do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, iż potwierdzenie odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia. Może być zatem obalone przeciwdowodem. W razie wątpliwości czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów. Stanowisko organu odwoławczego, który jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepisy prawa pocztowego i uznał, że formalnie wezwanie zostało doręczone, bowiem na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis strony, jest błędne w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawdziwość podpisu. Organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, a ponadto umożliwić stronie wypowiedzenie się co do terminu i okoliczności doręczenia stronie wezwania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt I SA/OI 13/08, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu zweryfikowanie twierdzeń strony i ustalenie okoliczności doręczenia korespondencji oraz tego, czy rzeczywiście podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania nie jest podpisem skarżącego. W tym celu organy powinny wykonać inne wyłaniające się czynności (ewentualnie powołać biegłego z zakresu grafologii) w celu wyjaśnienia, czy strona wiedziała o wezwaniu, oraz czy w okresie od 25 czerwca do 2 lipca 2007r. w sposób niezawiniony nie miała możliwości uzupełnienia braków, na wezwanie organu. Postępowanie to pozwoliłoby stronie, która próbowała wykazać brak winy w uchybieniu terminu, złożyć stosowne wyjaśnienia we wskazanym zakresie oraz przedstawić ewentualne wnioski dowodowe w celu uprawdopodobnienia powołanych okoliczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 555/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy, zaś pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki należy uznać za dokument urzędowy. Tym samym dokument taki korzysta z domniemania prawdziwości. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku przez WSA nie można przyjąć by to na organach rozpoznających wniosek o przywrócenie terminu spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność poparcia twierdzeń formułowanych przez wnioskodawcę dotyczących okoliczności doręczenia przesyłki i autentyczności podpisu adresata, złożonego na pocztowym dowodzie doręczenia. Dodatkowo NSA wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność postanowienia, nie będąc związany granicami skargi, winien rozważyć czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku w istocie dotyczy braków formalnych a tym samym czy zakreślony w tym celu przez organ termin jest – jak przyjął WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – terminem ustawowym i w konsekwencji czy skutkiem jego niedochowania jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dodatkowo należy podkreślić, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku sądu pierwszej instancji. Na postawie art. 190 p.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przepis ten w istotny sposób determinuje więc zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena czy wnioskodawca uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W świetle przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Tym samym z powyższych regulacji wynika, iż w razie uchybienia terminu ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Mając na uwadze istotę obu instytucji wskazać należy ,iż udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, zaś uprawdopodobnienie tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego mniejszego lub większego stopnia przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Jak wskazał NSA wyjątkowy charakter tej instytucji przemawia za przyjęciem możliwości przywrócenia terminu jedynie w sytuacji, gdy strona w sposób przekonujący, stosowną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy. Wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może jednak oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać jednie na samych twierdzeniach. To organ orzekający a nie strona ocenia czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Ocena wiarygodności musi jednakże opierać się na obiektywnych przesłankach, nie może być zatem dowolna czy gołosłowna. W niniejszej sprawie skarżący uprawdopodabniał brak winy w uchybieniu terminu wskazując, iż potwierdzenie odbioru wezwania do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności nie zostało podpisane przez niego (pomimo widniejącego na nim jego podpisu), lecz zostało podpisane przez inną nieznaną osobę w dniu 25 czerwca 2007r. Samo zaś wezwanie otrzymał dopiero w dniu 2 lipca 2007r. Podnieść jednakże należy, iż skarżący uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu kwestionuje prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia adresatowi przesyłki. Tymczasem pocztowy dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi widniejącymi na tym dokumencie. Korzysta zatem z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Domniemanie to może zostać obalone, jednakże nie wystarczy do niego samo twierdzenie strony, iż widniejący podpis nie jest jego podpisem, a przesyłkę doręczono innej osobie oraz złożenie do akt wzorów podpisów. Zauważyć przy tym należy ,że już samo porównanie kwestionowanego podpisu na potwierdzeniu odbioru z dnia 25 czerwca 2007r. z podpisami skarżącego na innych znajdujących się w aktach pismach i dokumentach , nie daje podstaw do wątpliwości co do autentyczności spornego podpisu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że wezwanie doręczone zostało osobiście wnioskodawcy w dacie podpisania pocztowego dowodu doręczenia adresatowi przesyłki. Mając bowiem na względzie powyższe rozważania ponownie wskazać należy, iż zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na skarżącym. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego dotyczącymi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które sprowadzają się w istocie do przerzucenia ciężaru dowodzenia na organy podatkowe. Zgodnie bowiem z jego stanowiskiem, to nie na nim lecz na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności wskazywane przez niego. Konsekwencją nieuznania twierdzeń skarżącego w tym zakresie jest także stwierdzenie, iż działanie organu nie naruszyło art. 81 k.p.a. na skutek braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do kwestionowanych okoliczności. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, zgodnie z art. 58 k.p.a., a co za tym idzie organ miał podstawy do odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności . Niezależnie od powyższego, w związku ze stwierdzeniami NSA zawartymi w końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 12 grudnia 2008r., podnieść należy , iż przedmiotem sądowego badania zgodności z prawem były rozstrzygnięcia organów administracyjnych w kwestii uchybienia terminowi wyznaczonemu przez organ do uzupełnienia braków wniosku. Nie doszło bowiem jeszcze do rozstrzygnięcia w kwestii samego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Niemniej , zwrócić należy uwagę na charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Termin ten co do zasady określony został w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów i płatności cukrowej ( D.U. nr 35,poz.217; od 15 marca 2008r. jako ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – tekst jedn. w D.U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ) jako okres "od dnia 15 marca do dnia 15 maja" . Jest to termin materialnoprawny , który nie podlega przywróceniu ( art.18 ust.3 cyt. ustawy ). Jego uchybienie skutkuje zatem bezskutecznością czynności prawnej podjętej po terminie , jakkolwiek czynność ta prawnie istnieje. Jej bezskuteczność oznacza zaś ,że nie może ona wywołać skutków prawnych ( ukształtować praw i obowiązków ) związanych z jej dokonaniem. Zauważenia wymaga przy tym fakt ,iż skarżący złożył wniosek w powyższym terminie a wezwanie do uzupełnienia jego braków dotyczyło niejasności co do działki D , zawierając wezwanie do osobistego stawiennictwa lub złożenia korekty wniosku. Rozstrzygając o toku dalszego postępowania , organ powinien więc uwzględnić te okoliczności i rozważyć , czy dopuszczalne będzie pozostawienie wniosku bez rozpoznania , czy wydać należy decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w całości lub części w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ( art. 104 §1 i 2 kpa ). Podsumowując stwierdzić więc należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez naruszenia przepisów postępowania oraz nie narusza prawa materialnego. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec więc należało jak sentencji wyroku.