I SA/Ol 62/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski (spr.), Sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r., sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]"., nr "[...]", odmawiające B. F.przywrócenia terminu do złożenia korekty wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z akt sprawy wynika, że odbiór wezwania z dnia "[...]"do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności, został pokwitowany pod wskazanym przez stronę adresem w dniu "[...]". Wezwanie to zawierało pouczenie, iż nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w części dotkniętej brakami. Wniosek o przywrócenie terminu wraz z korektą wniosku B. F.złożył zaś dopiero w dniu "[...]"., wskazując, że przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie dotarła do niego w dniu "[...]"Ponadto uzasadniając wniosek podał, że zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego wezwania zostało odebrane i podpisane przez niewłaściwą, obcą osobę. W złożonym zażaleniu skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, ponownie podniósł, że podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie należy do niego, na potwierdzenie czego przedłożył kserokopie dwóch innych, pochodzących z różnych okresów dokumentów z własnym podpisem. Jak podał, różnica w podpisach na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania oraz przedstawionych dokumentach jest znaczna i można ją stwierdzić bez potrzeby przeprowadzania ekspertyzy grafologicznej. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał na § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. - w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34), zgodnie z którym potwierdzenie odbioru polega na doręczeniu nadawcy formularza z pokwitowaniem adresata odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Organ podniósł, że stosownie do § 44 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 137 DGPP z dnia 21 września 2005 r., przesyłka rejestrowana podlega doręczeniu po uprzednim: ustaleniu przez pracownika poczty osoby uprawnionej do odbioru, sprawdzeniu tożsamości odbiorcy, o ile nie jest znany doręczającemu osobiście oraz pokwitowaniu przez odbiorcę odbioru przesyłki na odpowiednim formularzu odbioru. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że wezwanie do usunięcia braków we wniosku zostało doręczone B.F., gdyż to jego imię i nazwisko widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Organ II instancji dodał, że wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia korekty wniosku, skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nie uprawdopodobnił, iż niestawienie się w terminie do dnia 2 lipca 2007 r. celem usunięcia braków wniosku nastąpiło bez jego winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie złożył B. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia "[...]"., sygn. akt "[...]"- po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.F. na postanowienie Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]"nr "[...]"w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia korekty wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych - uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem WSA, zgodnie z treścią art. 63 k.p.a., podaniem w rozumieniu kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania podatkowego, z którymi występują oni wobec organu podatkowego, a więc żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (jak np. w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej), organ jest obowiązany na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Termin siedmiodniowy do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, a zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu, w razie uchybienia bez własnej winy, na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżący podnosił, iż przeszkodą uniemożliwiającą złożenie korekty było w istocie nieprawidłowe, dokonane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, doręczenie wezwania przez pocztę. Złożony przez nieustaloną osobę w jej imieniu podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru korespondencji poświadczał bowiem nieprawdę, zaś o wezwaniu do korekty wniosku o przyznanie płatności, dowiedział się dopiero w dniu "[...]" Organ odwoławczy, który znał wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, powinien zatem mieć na uwadze art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. W świetle wyrażonej w tych przepisach procesowej zasady prawdy obiektywnej, postępowanie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może pozbawiać strony prawa wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ, do którego zwróciła się strona o przywrócenie terminu, nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania z przestrzeganiem wszelkich obowiązujących zasad. Odmowa przywrócenia terminu winna być zatem poprzedzona wyjaśnieniem stanu faktycznego, w tym okoliczności podpisania zwrotnego potwierdzenia odbioru z datą "[...]". W opisanych wyżej okolicznościach sprawy organ powinien mieć w szczególności na uwadze treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. - w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Sąd wskazał, że § 35 ust 1 tego rozporządzenia stanowi, że przesyłki rejestrowane i przekazy pocztowe doręcza się, zgodnie z art. 26 ustawy Prawo pocztowe, za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Zgodnie zaś z ust. 2 wymienionego paragrafu, pracownik operatora doręczający przesyłkę lub przekaz pocztowy może odstąpić od żądania okazania jednego z dokumentów stwierdzających tożsamość, o których mowa w § 36, jedynie wówczas, gdy osoba uprawniona do odbioru jest mu znana osobiście. Uwzględniając treść powyższych uregulowań, zdaniem WSA, organ powinien zatem przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu zweryfikowanie twierdzeń strony i ustalenie okoliczności doręczenia korespondencji oraz tego, czy rzeczywiście podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania nie jest jej podpisem. Postępowanie to pozwoliłoby stronie, która próbowała wykazać brak winy w uchybieniu terminu, złożyć stosowne wyjaśnienia we wskazanym zakresie oraz przedstawić ewentualne wnioski dowodowe w celu uprawdopodobnienia powołanych okoliczności. Sąd I instancji stwierdził także, że w zależności od ustaleń organy powinny wykonać inne wyłaniające się czynności (ewentualnie powołać biegłego z zakresu grafologii) w celu wyjaśnienia, czy strona wiedziała o wezwaniu, oraz czy w okresie od "[...]"w sposób niezawiniony nie miała możliwości uzupełnienia braków, na wezwanie organu. Stronie, która próbowała uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, należało zatem - z uwzględnieniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. - umożliwić złożenie stosownych wyjaśnień i wniosków dowodowych we wskazanym zakresie co pozwoliłoby sprawdzić okoliczności przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu. Konkludując WSA stwierdził, że organ prowadząc ponownie postępowanie, winien wyjaśnić z udziałem poczty datę doręczenia skarżącemu wymienionego na wstępie postanowienia organu. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy administracji dopuściły się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 58 i 59 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji także uniemożliwieniu mu uprawdopodobnienia okoliczności, na które powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia "[...]"sygn. akt "[...]"uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na zainteresowanym. Tym samym - wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w zaskarżonym wyroku - nie można przyjąć by to na organach rozpoznających wniosek o przywrócenie terminu spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność poparcia twierdzeń formułowanych przez wnioskodawcę. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji - organ nie był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń strony i ustalenia okoliczności doręczenia przesyłki i autentyczności podpisu adresata, złożonego na pocztowym dowodzie doręczenia. Brak też podstaw do przyjęcia by wskutek naruszenia tych przepisów organ uniemożliwił stronie uprawdopodobnienie okoliczności powoływanych we wniosku. Zdaniem NSA, nie można również zarzucić organowi rozpoznającemu wniosek o przywrócenie terminu - jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - aby w okolicznościach sprawy nie miał on podstaw do uznania twierdzeń strony za gołosłowne, a tym samym do oceny, iż zainteresowany nie uprawdopodobnił - zgodnie z wymogiem zawartym art. 58 § 1 k.p.a. - że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność decyzji, nie będąc związanym granicami skargi, winien rozważyć czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku (o przywrócenie terminu, do uzupełnienia którego strona wnioskowała) w istocie dotyczy braków formalnych a tym samym czy zakreślony w tym celu przez organ termin jest - jak przyjął WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - terminem ustawowym i w konsekwencji czy skutkiem jego niedochowania jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius. Dodatkowo należy podkreślić, iż przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w istotny sposób determinuje zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena czy wnioskodawca uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia korekty do wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W świetle przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Tym samym z powyższych regulacji wynika, iż w razie uchybienia terminu ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Mając na uwadze istotę obu instytucji wskazać należy ,iż udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, zaś uprawdopodobnienie tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego mniejszego lub większego stopnia przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. NSA wskazał, iż wyjątkowy charakter tej instytucji przemawia za przyjęciem możliwości przywrócenia terminu jedynie w sytuacji, gdy strona w sposób przekonujący, stosowną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy. Wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może jednak oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać jednie na samych twierdzeniach. To organ orzekający, a nie strona ocenia czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Ocena wiarygodności musi jednakże opierać się na obiektywnych przesłankach, nie może być zatem dowolna czy gołosłowna. W niniejszej sprawie skarżący uprawdopodabniał brak winy w uchybieniu terminu wskazując, iż potwierdzenie odbioru wezwania do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności nie zostało podpisane przez niego (pomimo widniejącego na nim jego podpisu), lecz zostało podpisane przez inną nieznaną osobę w dniu 25 czerwca 2007r. Samo zaś wezwanie otrzymał dopiero w dniu 2 lipca 2007r. Podnieść należy, iż skarżący uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu kwestionuje prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia adresatowi przesyłki. Tymczasem pocztowy dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi widniejącymi na tym dokumencie. Korzysta zatem z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Domniemanie to może zostać obalone, jednakże nie wystarczy do niego samo twierdzenie strony, iż widniejący podpis nie jest jego podpisem, a przesyłkę doręczono innej osobie oraz złożenie do akt wzorów podpisów. Zauważyć przy tym należy ,że już samo porównanie kwestionowanego podpisu na potwierdzeniu odbioru z dnia "[...]"z podpisami skarżącego na innych znajdujących się w aktach pismach i dokumentach, nie daje podstaw do wątpliwości co do autentyczności spornego podpisu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wezwanie doręczone zostało osobiście wnioskodawcy w dacie podpisania pocztowego dowodu doręczenia adresatowi przesyłki. Mając na względzie powyższe rozważania ponownie wskazać należy, iż zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na skarżącym. Nie zasadnym są zarzuty skarżącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., albowiem sprowadzają się one w istocie do przerzucenia ciężaru dowodzenia na organy podatkowe. Mając powyższe na uwadze stwierdzić także należy, iż doszło do naruszenia art. 81 k.p.a. na skutek braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do kwestionowanych okoliczności. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, iż wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, zgodnie z art. 58 k.p.a., wobec czego miał podstawy do odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności . W niniejszej sprawie przedmiotem sądowego badania zgodności z prawem były rozstrzygnięcia organów administracyjnych w kwestii uchybienia terminowi wyznaczonemu przez organ do uzupełnienia braków wniosku. Natomiast nie doszło jeszcze do rozstrzygnięcia w kwestii samego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Podkreślić należy, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności został określony w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów i płatności cukrowej ( D.U. nr 35,poz.217; od 15 marca 2008r. jako ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – tekst jedn. w D.U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ) jako okres "od dnia 15 marca do dnia 15 maja". Jest to termin materialnoprawny , który nie podlega przywróceniu ( art.18 ust.3 cyt. ustawy ). Jego uchybienie skutkuje zatem bezskutecznością czynności prawnej podjętej po terminie, jakkolwiek czynność ta prawnie istnieje. Jej bezskuteczność oznacza zaś, że nie może ona wywołać skutków prawnych ( ukształtować praw i obowiązków ) związanych z jej dokonaniem. Rozstrzygając o toku dalszego postępowania, organ powinien więc uwzględnić te okoliczności i rozważyć, czy dopuszczalne będzie pozostawienie wniosku bez rozpoznania, czy wydać należy decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w całości lub części w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ( art. 104 §1 i 2 kpa ). Mając powyższe rozważania na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku, gdyż stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.