I SA/Ol 626/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca),, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/OI 626/18 Uzasadnienie R.J. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" , którą to odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778), - dalej jako "u.s.u.s." w łącznej kwocie 204.950,93 zł. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem dnia "[...]" skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wskazując na trudną sytuację finansową i zdrowotną podał, że w latach 1996-2009 prowadził działalność gospodarczą polegającą na koncesjonowanej ochronie osób i mienia. Brak zapłaty od nieuczciwych klientów spowodował, że nie dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na opłacenie zobowiązań podatkowych. Dodał, iż prowadząc koncesjonowaną działalność i posiadając zaległości podatkowe nie mógł, ze względów formalnych, przystępować do przetargów. Nadmienił, że ,,(...) będąc niewypłacalnym podmiotem gospodarczym i nie widząc możliwości ani perspektyw dalszej działalności podjąłem decyzję o zamknięciu działalności". Wskazał, że długi, które pozostały spłacał z renty. W październiku 2017 r. utracił prawo do świadczenia rentowego i obecnie jedynym źródłem dochodu jest emerytura w wysokości 1.000 zł brutto. Po odjęciu podatku, składki zdrowotnej oraz spłaty długu wobec Państwa pozostaje do wypłaty kwota 750 zł. Dodał, że z otrzymanych środków pieniężnych musi wykupić leki (koszt to około 200 zł miesięcznie) oraz zrobić opłaty. Pozostałą część dochodu przeznacza na zaspokojenie codziennych potrzeb. W motywach decyzji organ odwołał się do treści art. 28 ust .1, 2 i 3 oraz ust.3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, ze zm.), dalej jako: "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Organ wskazał, że z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje w związku małżeńskim, lecz od 13 czerwca 2001 r. ma z żoną rozdzielność majątkową. Jedynym źródłem dochodu wnioskodawcy jest świadczenie emerytalne, przyznane od 1 października 2017r., w wysokości 1.000 zł miesięcznie brutto, tj. 854 zł netto. Nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Nie jest właścicielem majątku nieruchomego, ruchomego oraz innych praw majątkowych. Posiada zobowiązanie pieniężne w ZUS, wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Na poczet zadłużenia z emerytury potrącana jest co miesiąc kwota 104 zł. Ponadto wnioskodawca opłaca bieżące zobowiązanie z tytułu podatku dochodowego ze świadczenia emerytalnego w wysokości 56 zł miesięcznie. Posiada wierzytelności, które dochodzone są w postępowaniach sądowych. Ponosi następujące stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: - z tytułu miesięcznych opłat – 100 zł, - opłaty eksploatacyjne – 200 zł, - koszty związane z leczeniem - 200 zł. Z powodu problemów zdrowotnych została przyznana skarżącemu druga grupa inwalidzka. Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący pobiera świadczenie emerytalne wypłacane przez Zakład Emerytalno-Rentowy. Organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (na poczet zadłużenia przekazywane są kwoty wyegzekwowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z uwagi na powyższe Zakład przyjął, że w przypadku skarżącego brak jest wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do przesłanek umorzenia określonych w § 3 rozporządzenia, organ wskazał, że możliwość umorzenia przedmiotowych należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, następuje w sytuacji, gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Zwrócił też uwagę, iż to na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Mając powyższe na uwadze, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jedynym źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 1.000 zł miesięcznie brutto. Po potrąceniu składki na ubezpieczenie zdrowotne (90 zł), zaliczki na podatek dochodowy (56 zł) oraz kosztów egzekucji administracyjnej (104 zł) otrzymuje do wypłaty kwotę 750 zł. Poinformował, iż ponosi następujące stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: - z tytułu miesięcznych opłat -100,00 zł, - opłaty eksploatacyjne - 200,00 zł. - koszty związane z leczeniem - 200,00 zł, w tym na podstawie przedstawionych faktur ustalono, że na leki wydaje średnio około 118 zł miesięcznie. Zakład stwierdził, że skarżący nie przedstawił wszystkich dowodów potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów (np. dokumentów potwierdzających wysokość miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem). Ponadto nie wskazał czy żona partycypuje w kosztach jego utrzymania. Wobec braku dokumentów pozwalających określić aktualną sytuację finansową skarżącego Zakład nie mógł przeprowadzić analizy finansowej, która jednoznacznie potwierdziłaby, iż uzasadnionym jest umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji. Mając to na uwadze Zakład stwierdził, że nie kwestionuje trudności z jakimi strona się obecnie boryka. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, iż trudna sytuacja finansowa ma charakter stały i pogłębiający się, zatem w jego opinii nie wystąpiła przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Opłacenie należnych składek ma bowiem charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione wystąpieniem szczególnych okoliczności, z których wynika, że ZUS nie ma możliwości odzyskania swoich należności w chwili obecnej, jak również w przyszłości. Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez wnioskodawcę działalności gospodarczej w latach 1996-2009 Zakład poinformował, że przedsiębiorca podejmując decyzje gospodarcze winien przewidzieć wszelkie okoliczności utrudniające wywiązywanie się z nałożonych obowiązków, w tym np.: spadek dochodów, wzrost kosztów prowadzonej działalności gospodarczej czy trudności z odzyskaniem zaległości. Powstałe w związku z prowadzeniem działalności negatywne konsekwencje finansowe, nie zwalniają z odpowiedzialności za powstałe zobowiązania. Mieszczą się one bowiem w sferze działań objętych ryzykiem gospodarczym. Umorzenie należności byłoby w konsekwencji przeniesieniem ciężaru odpowiedzialności związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład nie może ponosić negatywnych konsekwencji prowadzonej przez skarżącego działalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wskazała, iż nie zgadza się z decyzją ZUS. Skarżący podniósł, że złożył stosowne dokumenty i oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz świadczące o niemożności ściągnięcia należności na swoją rzecz od kontrahentów z czasu prowadzenia działalności gospodarczej, które w istotny sposób przyczyniły się do powstania zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018r. w Olsztynie sprawy ze skargi R.J na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Organ przytoczył ponownie okoliczności , które przedstawił w decyzji, a która została uchylona przez Sąd. W konkluzji wskazał, że umorzenie należności jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych. W ocenie ZUS sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednakże istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej. Skarżący posiada bowiem wierzytelności, które są dochodzone w postępowaniach sądowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wskazał, iż nie zgadza się z decyzją ZUS. Skarżący podniósł, że złożył stosowne dokumenty i oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz świadczące o niemożności ściągnięcia należności od kontrahentów z czasu prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018r., sygn.. akt 127/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę R.J na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skarżącemu odmówiono umorzenia należności z tytułu składek z odsetkami. w łącznej kwocie 204.950,93 zł. Uchylając w/w decyzję Sąd wskazał, ze Organ naruszył przepisy prawa materialnego - w szczególności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że argumentacja organu orzekającego, że w przypadku decyzji uznaniowej, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należności z tytułu składek, ale nie ma takiego obowiązku, jest niewystarczająca.. Nie sposób bowiem uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania, pomimo stwierdzenia, iż wykazana została niemożność zapłacenia należności ze względu na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego. Ponadto organ powinien przeanalizować i wypowiedzieć się co do kwestii przedawnienia dochodzonych zaległości z tytułu składek, te bowiem okoliczności nie były przedmiotem analizy organu, a ze sprawy wynika, że zobowiązania dotyczą m.in.2002r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, iż skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną. Powołany przepis zawiera nadto postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - wiążącego elementu uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę należy stwierdzić, że Organ wydał decyzję z naruszeniem treści art. 153 p.p.s.a. Organ zignorował zalecenia Sądu. Należy stwierdzić, że Organ ponownie naruszył przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 kpa. We wcześniejszym wyroku Sąd wskazał, że wykazana została niemożność zapłacenia należności ze względu na zagrożenie dla egzystencji skarżącego. Tymczasem Organ ograniczył się do ogólnikowych sformułowań, że umorzenie jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych. Odmawiając umorzenia należności Organ powołał się na posiadanie przez skarżącego wierzytelności, choć ta okoliczność była wcześniej znana Sądowi. Nie była ona brana pod uwagę, gdyż są to papierowe wierzytelności. Organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (na poczet zadłużenia przekazywane są kwoty wyegzekwowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, ze świadczenia emerytalnego). Z uwagi na powyższe Zakład przyjął, że w przypadku skarżącego brak jest wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dokonując porównania sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. II GSK 1498/17 ). Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący wykazał wyjątkowość jego sytuacji. Wskazał, że otrzymuje świadczenie emerytalne , w kwocie 1000 zł brutto i 854 zł netto. Należności z tytułu składek są potrącane, przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, z powyższego świadczenia emerytalnego. Natomiast Organ przyjął domniemanie faktyczne, że w jego wydatkach uczestniczy żona, z która ma on rozdzielność majątkową. Należy zgodzić się z organem, że pozostająca do dyspozycji skarżącego kwota , nie jest wystarczająca do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. W takim przypadku trudno zgodzić się z Organem, że skarżący ma możliwości spłaty istniejącego zadłużenia. Organ nie dokonał analizy prawnej, w świetle w § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia. Do takiej analizy został zobowiązany powołanym wcześniej wyrokiem Sądu. Nie budzą natomiast zastrzeżeń Sądu rozważania Organu w kwestia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony z uwagi na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ nie przeanalizował ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego. Nie ma wątpliwości, że te ustalenia wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach. Nie może ulegać wątpliwości, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Takie fakty skarżący przedstawił. Ocena wskazanych przez zobowiązanego faktów i jednoczesne stwierdzenie, czy zastosować ulgę wobec zobowiązanego, należą już do organu administracyjnego. Organ przyjął wbrew wynikom postępowania dowodowego, że skarżący może poprawić swoją sytuacje materialną. W rezultacie Sąd dopatrzył się naruszenia : art. 7 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1. ww. rozporządzenia poprzez ich nierozważenie. Strona skarżąca wywodzi, że zapłata składek pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący nie zgodził z wnioskami Organu odnośnie analizy sytuacji majątkowej i finansowej. Takiej analizy w rzeczywistości organ nie przeprowadził. W konsekwencji Sąd uznał, że Organ naruszył przepisy postępowania i dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, przyjmując prymat interesu społecznego, nad interesem indywidualnym. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać analizy materiału dowodowego i wyjaśnić, czy mając do dyspozycji tak niską emeryturę i ponosząc wskazywane wydatki skarżący jest w stanie spłacić tak wysokie zadłużenie. Prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na rozważenie możliwości zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Zakład realizuje interes społeczny poprzez wypełnianie obowiązku gromadzenia środków na Fundusze, z których dokonywane są świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, z powodu bezrobocia czy niewypłacalności pracodawcy. Ma to doniosłe znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej. Powyższe, zdaniem Sądu samo w sobie nie wskazuje jednak na "nadrzędność" tak rozumianego interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Prawodawca przewidział dla szczególnych przypadków (m.in. w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) możliwość umorzenia należności, przyznając priorytet sytuacji zobowiązanego. W przypadku stwierdzenia, że zaistniały przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, istnieje możliwość umorzenia zaległości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ uwzględni stanowisko prawne zwarte w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.