I SA/Ol 627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu W dniu "[...]" . do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek A. K. o "ponowne wznowienie postępowania w sprawie umorzenia zobowiązań z tytuł nieopłaconych składek", ze względu na pojawienie się nowych okoliczności nieznanych organowi na wcześniejszym etapie rozpatrywania sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że okresy, w których faktycznie wykonywała pracę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej powinny zostać zweryfikowane. Powołała również okoliczności dotyczące jej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Odpowiadając na wezwanie organu strona sprecyzowała, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie umorzenia zobowiązań z tytułu składek. Decyzją z dnia "[...]". Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83a i art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), odmówił wznowienia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazał, że Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt "[...]", oddalił odwołanie strony od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]"stwierdzając w jakich okresach strona podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Sąd Apelacyjny, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011r., oddalił złożoną przez stronę apelację. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, wskazywana we wniosku o wznowienie, została wydana w dniu "[...]". Kwestia okresu podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym była zatem rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem i była znana organowi przed wydaniem decyzji. Nie można więc uznać, że strona wskazała na nowe dowody lub ujawniła okoliczności istniejące przed wydaniem kwestionowanej decyzji, które mają wpływ na to rozstrzygnięcie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podtrzymała swoje stanowisko i argumenty. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]". utrzymał w mocy opisaną decyzję. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a podstawą wznowienia jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję, a mają one wpływ na to rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania strona uzasadniła okolicznościami znanymi już organowi przed wydaniem decyzji. Nie wskazała zatem nowych dowodów lub okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na wyżej opisaną decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. K., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, dotyczący ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej strony oraz nie uwzględnienie nowych okoliczności mających wpływ na prawidłowe rozpatrzenie sprawy, które zostały podniesione we wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Powołać także należy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy, w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Wniosek skarżącej zakwalifikowany został przez organ, po wezwaniu o sprecyzowanie żądania, jako wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Powyższe winno skutkować prowadzeniem postępowania w trybie określonym w rozdziale 12 "Wznowienie postępowania", działu II "Postępowanie" ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."). Zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie natomiast do art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W rozpoznanej sprawie organ nie prowadził jednakże postępowania w wyżej wskazanym trybie. Decyzja wydana została wyłącznie na podstawie art. 83a i art. 83b ust.1 u.s.u.s. Drugi z powołanych w podstawie decyzji przepisów – art.83b ust.1 u.s.u.s, jest przepisem formalnym i stanowi, że jeżeli przepisy K.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Pierwszy z nich zawiera natomiast samodzielną regulację dotyczącą ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawnione zostaną nowe okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na prawo lub zobowiązanie. Może to nastąpić zarówno na wniosek osoby zainteresowanej, jak i z urzędu. Podkreślić przy tym należy, że ust.1 art. 83a w związku z jego ust.3 i z zastrzeżeniem ust.4 dotyczy tylko tych sytuacji, gdy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało wniesione odwołanie. W ust.1 art. 83a u.s.u.s. używa się pojęcia "po uprawomocnieniu decyzji", natomiast w ust.2 posługuje się sformułowaniem "decyzje ostateczne". Z ust.3 powołanego artykułu wynika, że ust.1 odnosi się do decyzji, które zostały poddane kontroli sądu powszechnego, a ust.2 dotyczy decyzji, od których nie zostało wniesione odwołanie do tego sądu. Powołany przepis art. 83a u.s.u.s. nie znajduje zastosowania do decyzji innych niż decyzje stwierdzające prawo lub zobowiązanie. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia nie ustala natomiast ani prawa, ani zobowiązania. Jest to decyzja uznaniowa wydawana w odrębnym trybie, na podstawie art. 28 u.s.u.s. Podkreślić również należy, że art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie odnosi się do trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. W przepisie tym wymienia się uchylenie, zmianę lub unieważnienie, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji z urzędu przez Zakład. W art. 16 § 1 K.p.a. ustawodawca zawarł zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Od tej reguły dopuścił wyjątki przez wskazanie, że "uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania" może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie wymienia się wznowienia postępowania, co świadczy o pominięciu w tym szczególnym przypadku instytucji wznowienia postępowania, określonej w przepisach K.p.a. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2011r., sygn. akt II UPZ 8/11 (publ. OSNP 2012/19-20/252), stwierdzono, że: "Ponowne ustalenie prawa lub zobowiązania stwierdzonego ostateczną decyzją ZUS jest instytucją odrębną od wznowienia postępowania administracyjnego, wprowadzoną zamiast wznowienia postępowania administracyjnego. Jej regulacja w art. 83a ust.1, jest wyczerpująca i odrębna, co wyłącza stosownie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania.". W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy stwierdził również, że powołany przepis dotyczy praw i zobowiązań powstałych z mocy prawa i decyzji deklaratoryjnych, a nie decyzji konstytutywnych. Wskazał, że ograniczenie zakresu uproszczonego postępowania z art. 83a ust.1 u.s.u.s. do decyzji deklaratoryjnych jest uzasadnione tym, że przepis ten ma na celu usunięcie niezgodności decyzji z ukształtowaną prawem sytuacją prawną strony, czyli ma przywrócić jej zgodność z prawem. W pozostałych sprawach zakończonych ostateczną decyzją, w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia (art. 149 § 2 K.p.a.) wydaje decyzję w tym przedmiocie na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., chyba że odmówi wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W związku z tym raz jeszcze podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne możliwe jest jedynie w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 145 - 153 K.p.a. Organ, ponownie badając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania będzie zatem zobligowany do zastosowania trybu określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego i wydania decyzji na podstawie przepisów tego Kodeksu. Reasumując, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 83a u.s.u.s., który stanowił jedyną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego stanowiska zaznaczyć należy, że sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I SA/Ol 638/12, który zapadł na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego, w którym to sąd stwierdził, że organ zasadnie zastosował art. 83a ust.1 u.s.u.s. Wydanie decyzji na podstawie przepisów, które w sprawie nie znajdują zastosowania narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto powyższe naruszenie prawa skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania określonych w K.p.a.: zasady praworządności (art.6), zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu (art.7), zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art.8), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10) oraz powoływanej już zasady trwałości decyzji ostatecznych (art.16). Organ nieprawidłowo bowiem ustalił jaka norma znajduje zastosowanie w sprawie, błędnie ustalił rozumienie art. 83a u.s.u.s., nie dokonał prawidłowej samokontroli przestrzegania i stosowania prawa, przez co postępowanie prowadził w sposób niebudzący zaufania do organów. Strona nie była także zawiadamiana przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono natomiast, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.