I SA/Ol 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 13 marca 2013r. sprawy ze skargi jednostki badawczej "A" na informację Samorządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" " w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną informację, II. zasądza od Samorządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu "[...]". I. w O., złożył w Lokalnej Grupie (dalej jako "LGR"), wniosek o dofinansowanie operacji pt. "[...]" w ramach środka 4.1 Rozwój obszarów zależnych od rybactwa z wyłączeniem realizacji operacji polegających na funkcjonowaniu lokalnej grypy rybackiej oraz nabywaniu umiejętności i aktywizacji lokalnych społeczności. We wniosku wskazano, że podstawowym założeniem operacji jest ochrona środowiska i dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności oraz zachowania bioróżnorodności. Cel ten realizowany będzie poprzez następujące działania: ocena stopnia zubożenia zasobów ryb jeziorowych oraz ingerencji w strukturę ichtiofauny na terenie LGR, w wyniku wieloletniej, znacznej i nadal narastającej presji kormorana czarnego, ustalenie wielkości ponoszonych strat dla użytkowników rybackich wskutek obecności i żerowania kormoranów oraz wpływu tych strat na potencjał produkcyjny sektora rybackiego, wskazanie adekwatnych do stopnia zagrożenia działań zmierzających do zahamowania postępującego spadku połowów ryb i przywrócenia potencjału produkcyjnego rybactwa jeziorowego, co przy braku rekompensat za ponoszone straty i braku rozwiązań alternatywnych, daje podstawy użytkownikom rybackim do występowania, do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów chroniących kormorany. Planowany zakres operacji obejmuje następujące działania: - monitoring kolonii lęgowych i ustalenie liczebności kormoranów żerujących na wodach LGR, - ustalenie wielkości konsumpcji ryb przez kormorany i składu gatunkowego jego diety w jeziorach LGR, - ustalenie wielkości i składu gatunkowego odłowów rybackich oraz zarybień, - badanie relacji diety kormorana do połowów rybackich i zarybień w kontekście ingerencji w strukturę ichtiofauny na terenie LGR, - ustalenie wielkości i wartości strat rybackich wskutek obecności i żerowania kormoranów, - wskazanie sposób i metod przeciwdziałań adekwatnych do ponoszonych nadmiernych strat oraz drogi prawnej do ich realizacji, - przygotowanie monografii w oparciu o wykonane badania, jako materiału dydaktycznego dla zainteresowanych podmiotów z terenu LGR. LGR dokonała oceny zgodności ww. operacji z Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich i kryteriami lokalnym. W dniu "[...]". LGR listę wybranych i niewybranych operacji wraz z wnioskami i uchwałami Komitetu dotyczącymi wyboru operacji przekazała Samorządowi Województwa. Pismem z dnia "[...]". Samorząd Województwa poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy finansowej, wobec stwierdzenia, że projekt nie spełnia celu i nie wpisuje się w zakres określony w § 6 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. nr 177, poz.1371), dalej jako "rozporządzenie". Stwierdził, że z informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie wynika, że rezultatem operacji będzie monografia stanowiąca materiał dydaktyczny dla zainteresowanych podmiotów, która w sposób bezpośredni nie wpłynie na ochronę środowiska i dziedzictwa przyrodniczego obszaru LGR, a jedynie wzbogaci o kolejną pozycję obszerną literaturę dotyczącą tego tematu. Ponadto planowane do poniesienia koszty przeznaczone są na zakup echosondy, noktowizora, odzieży ochronnej, sprzętu biurowego i komputerowego oraz w większości na wynagrodzenie pracowników wnioskodawcy i nie prowadzą one do osiągnięcia celu jakim jest zachowanie różnorodności biologicznej i chronionych gatunków ryb lub innych organizmów wodnych. Wnioskodawca wezwał Samorząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że podejmowane działania i pomysł realizacji przygotowanego projektu wpisuje się w wiele dokumentów związanych z ochroną środowiska i dziedzictwa przyrodniczego, a założenia zawarte w projekcie spełniają wymogi funkcjonalne dla realizacji operacji z rozporządzenia. W odpowiedzi na opisane wezwanie Samorząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko w sprawie (pismo z dnia "[...]".). Stwierdził, że rezultat projektu w postaci monografii w bezpośredni sposób nie spełni założonego celu. Do dofinansowania w ramach operacji 4.1.d mogą być zakwalifikowane jedynie projekty, które bezpośrednio przyczynią się do ochrony środowiska wskazanego obszaru. Przeprowadzenie badań, opracowanie wyników i wydanie publikacji na temat metod zarządzania zasobami ichtiofauny w obliczu presji kormorana czarnego nie ma przełożenia na poprawę stanu środowiska oraz nie gwarantuje wdrożenia wypracowanych rozwiązań w gospodarowaniu zasobami przez użytkowników rybackich oraz inne zainteresowane tą tematyką podmioty. Ponadto przedstawione we wniosku planowane koszty operacji nie prowadzą do osiągnięcia celu i nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowane. Na odmowę przyznania pomocy finansowej I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie: - art.14 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. nr 72, poz.619 ze zm.), dalej jako "ustawa", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady praworządności, tj. oparcie się na dowolnych ustaleniach w zakresie przypisania zamierzonemu celowi operacji cechy wyłącznie materiału dydaktycznego, bez związku z ochroną środowiska i dziedzictwa przyrodniczego obszaru LGR, dowolne rozważania organu w zakresie zbędności zamierzonych badań, lapidarne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego aktu, a w konsekwencji wybiórczą i powierzchowną ocenę wniosku, sprowadzającą rozbudowany projekt badawczy do monografii, w sytuacji gdy ta ma być w założeniu tylko jednym z kilku elementów operacji, takich jak ustalenie wielkości i wartości strat rybackich wskutek obecności i żerowania kormoranów, czy też wskazania sposobów i metod przeciwdziałania tej sytuacji, a także wydanie zaskarżonego aktu bez wezwania wnioskodawcy do wyjaśnień w zakresie wykazania okoliczności, wątpliwości co do których powziął organ, - § 6 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że projekt badawczy zakładający badania naukowe, monitoring oraz ocenę wpływu kormorana czarnego na zasoby rybne jezior na obszarze LGR, jako dające podstawę właściwemu zarządzaniu i ochronie gatunków cennych przyrodniczo i gospodarczo, nie jest działaniem w kierunku zachowania różnorodności biologicznej i chronionych gatunków ryb i innych organizmów wodnych, w sytuacji gdy zarówno powszechnie obowiązujące prawo, jak i dokumenty programowe Unii Europejskiej, właśnie w badaniach i monitoringu stanu środowiska widzą podstawowe mechanizmy jego ochrony, - art.9 pkt 3 ustawy, poprzez odmowę przyznania pomocy, mimo złożenia wniosku spełniającego warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1 oraz przepisach wydanych na podstawie art.19 ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma LGR z dnia "[...]" na okoliczność treści Lokalnej Strategii Rozwoju Obszarów Rybackich, zadeklarowanej tam potrzeby ograniczenia udziału kormoranów w ogólnych połowach na obszarze Grupy oraz potrzeby przeprowadzenia badań w zakresie wpływu kormorana czarnego na kondycję ekonomiczną sektora oraz zachowania bioróżnorodności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu nie jest zgodny z celami operacji 4.1.d. Rezultat projektu w postaci monografii w bezpośredni sposób nie spełni założonego celu jakim jest zachowanie różnorodności biologicznej i chronionych gatunków ryb lub innych organizmów wodnych. Ponadto wskazał, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do terenów, na których żyją kormorany czarne i gdzie miałyby być przeprowadzone badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie zaś do treści art. 14 ust.5 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, w przypadku odmowy przyznania pomocy o dofinansowanie wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym określającym ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa i obszarów zależnych głównie od rybactwa jest Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1198/2006 z 27 lipca 2006r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U UE L 2006.223.1). Wskazano w nim, że cele Funduszu realizowane są we ścisłej współpracy z wyznaczonymi organami i podmiotami takimi jak : właściwe organy regionalne, lokalne i inne organy publiczne, partnerzy gospodarczy i społeczni, inne stosowne podmioty. Nie ulega wątpliwości, że kompetencje LGR do realizacji środków na rzecz wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa wynikają wprost z art.45 rozporządzenia, który stanowi m.in., że "grupa dokonuje wyboru operacji realizowanych w ramach lokalnej strategii rozwoju, które odpowiadają środkom określonym w art. 44". Ustawodawca krajowy, w art. 16 i 17 ustawy unormował ustrój i zasady funkcjonowania takich grup. LGR ma kompetencje do wyboru operacji, które mają być realizowane w ramach opracowanej przez nią lokalnej strategii rozwoju. Jej działania w zakresie określonej w umowie z instytucją zarządzającą procedury wyboru wniosków podlegają jednak zewnętrznej kontroli. Zgodnie z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy zadania instytucji zarządzającej (tu: minister właściwy do spraw rybołówstwa) w zakresie wdrażania środków objętych programem operacyjnym, w tym związane z przyznawaniem pomocy, wykonuje jako instytucja pośrednicząca, samorząd województwa – dla osi priorytetowej 4 -Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa. Przepis art.10 ust.2 ustawy stanowi, że wniosek o dofinansowanie składa się do instytucji pośredniczącej, wyznaczonej dla danej osi priorytetowej, przy czym w przypadku środków na rozwój obszarów zależnych od rybactwa (...) składa się go za pośrednictwem lokalnej grupy rybackiej. Ustawa nie reguluje w sposób kompleksowy zasad realizacji programu operacyjnego i postępowania w sprawach przyznawania pomocy w ramach tego programu, ale w jej art.19 zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, w wykonaniu której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał powołane wcześniej rozporządzenie. Stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia pomoc finansowa, o której mowa w § 1, jest przyznawana na realizację operacji, która jest zgodna z LSROR, będzie realizowana na obszarze gmin objętych LSROR, została wybrana przez LGR, spełnia inne warunki określone w rozporządzeniu. W § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia określono, że Lokalna Grupa dokonuje wyboru operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a –d zgodnie z art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1198/2006: spośród operacji, które są zgodne z LSROR oraz na podstawie kryteriów wyboru operacji określonych w LSROR. Niezwłocznie po dokonaniu tej oceny sporządza listę ocenionych operacji, ustalając ich kolejność według liczby uzyskanych punktów w ramach tej oceny, i przekazuje ją wnioskodawcom, informując ich o zgodności lub niezgodności operacji z LSROR, liczbie uzyskanych punktów oraz miejscu na liście ocenionych operacji, a ponadto o możliwości złożenia odwołania od wyników tej oceny zgodnie z procedurą określoną w LSROR. Następnie LGD przekazuje właściwemu organowi samorządu województwa ww. listy (operacji wybranym i niewybranych) oraz uchwały komitetu w sprawie wyboru operacji wraz ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie. Przedmiotem sporu w rozpoznanej sprawie była kwestia, czy operacja opisana we wniosku o dofinansowanie spełnia cele określone w § 6 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. Podstawą odmowy przyznania dofinansowania było bowiem stwierdzenie przez organ samorządu, że operacja nie spełnia celu określonego w ww. przepisie. Wskazać w tym miejscu należy, że cel wskazany został w powołanym przepisie rozporządzenia bardzo ogólnie – "zachowanie różnorodności biologicznej i chronionych gatunków ryb lub innych organizmów wodnych". Zauważyć należy, że w rozporządzeniu nie zastrzeżono, że podejmowane w ramach tej operacji działania muszą bezpośrednio wpływać na realizację założonego celu. Jak wynika natomiast z powołanych wyżej przepisów operacja musi być zgodna z Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich, która została zaakceptowana przez instytucję zarządzającą. W konsekwencji powyższego to w Lokalnej Strategii należy szukać celów, które mają zostać osiągnięte w wyniku realizacji poszczególnych operacji. W LSROR Stowarzyszenia LGR na lata 2010-2015, określone zostały dwa cele ogólne, a wśród nich określono cele szczegółowe. Cel ogólny 1 to zrównoważone wykorzystanie zasobów. W ramach jego realizacji określono cztery cele szczegółowe. Do celu szczegółowego 1.3 – Wspieranie racjonalnej gospodarki zasobami jezior zaliczono m.in.: wspieranie zachowania różnorodności biologicznej oraz działania na rzecz restytucji cennych i chronionych gatunków ryb lub innych organizmów wodnych, wspieranie działań mających na celu zachowanie różnorodności biologicznej zbiorników i cieków wodnych obszaru jezior oraz badania, monitoring, ocena stanu i jakości wód pod kątem rybackim i wędkarskim. Do wskaźników realizacji LSROR odnośnie celu szczegółowego 1.3 zaliczono m.in.: liczbę badań zrealizowanych w ramach celu, liczbę podjętych działań mających na celu zachowanie bioróżnorodności biologicznej zbiorników wodnych, liczbę seminariów, konferencji, szkoleń i wyjazdów związanych ze zrównoważonym wykorzystywaniem jezior. Analiza zapisów LSROR, w ocenie sądu, nie pozostawia wątpliwości, że operacja, o dofinansowanie której wniósł skarżący, spełnia opisane cele szczegółowe. LGR uznała operację za zgodną z celami określonymi w LSROR, o czym świadczy wysoka ocena operacji. Projekt uzyskał 133,33 punkty na 151 możliwych do uzyskania i znalazł się na drugiej pozycji listy rankingowej ocenionych wniosków. Instytucja pośrednicząca bada projekt pod kątem szerszym niż LGR. Pomoc finansowa jest przyznawana na realizację operacji, która oprócz tego, że jest zgodna z LSROR, będzie realizowana na obszarze gmin objętych LSROR i została wybrana przez LGR, spełnia także inne warunki określone w rozporządzeniu (§2 pkt 1 rozporządzenia). Organ nie zbadał, czy operacja spełnia te inne warunki określone w rozporządzeniu. W informacji o odmowie przyznania dofinansowania, jak już wskazano, jako przyczynę tej odmowy, podał jedynie nie spełnienie celu określonego w § 6 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. Analizował zatem kwestie, które były już przedmiotem analizy dokonanej przez LGR, czyli zgodność operacji z Lokalną Strategii, choć na cele szczegółowe opisane w Strategii nie powołał się. Organ skupił przy tym swoją ocenę wyłącznie na jednym z działań, które miały zostać podjęte w wyniku realizacji operacji, a mianowicie na przygotowaniu monografii w oparciu o wykonane badania. Dodatkowo wskazał na rodzaj zakładanych do poniesienia kosztów, jako tych, które nie prowadzą bezpośrednio do osiągnięcia celu w postaci zachowania różnorodności biologicznej i chronionych gatunków ryb lub innych organizmów wodnych. Nie wypowiadał się przy tym na temat kosztów zaliczanych do kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych. Na marginesie zaznaczyć należy, że kwestia ta nie przesądza oczywiście o przyznaniu, bądź odmowie przyznania pomocy finansowej, lecz ma jedynie wpływ na wysokość tej pomocy. Argument dotyczący kwalifikowalności kosztów pojawił się natomiast w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nowe argumenty podniesione zostały także przez organ w odpowiedzi na skargę – brak tytułu prawnego do terenów, na których żyją kormorany czarne i na których miałyby zostać przeprowadzone badania. Sąd nie odnosi się do tych argumentów, bowiem bada zgodność z prawem wyłącznie informacji o odmowie przyznania pomocy finansowej. Kolejne pisma nie mogą stanowić uzupełnienia uzasadnienia odmowy przyznania pomocy. Wszystkie argumenty przemawiające za prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia, organ zobowiązany jest wskazać w informacji o odmowie przyznania pomocy. Stosownie bowiem do treści art.14 ust.4 ustawy, w przypadku, gdy m.in. nie są spełnione warunki przyznania pomocy, wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. W konsekwencji powyższego sąd stwierdził, że organ naruszył art.14 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wobec nie odniesienia się przez organ do wszystkich działań i celów, które miały zostać zrealizowane, opisanych przez skarżącego w projekcie o dofinansowanie, w stosunku do celów zawartych w LSROR, stwierdzić należy, że organ dokonał wybiórczej oceny projektu i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W sposób wybiórczy podał także w zaskarżonej informacji, przyczyny odmowy przyznania pomocy, uzupełniając swoją argumentację w kolejnych pismach. Takie działanie organu nie może zostać uznane za zgodne z zasadą praworządności. Przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy organ nie zastosował bowiem prawidłowo przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Instytucja pośrednicząca zobowiązana będzie do ponownej oceny, czy operacja opisana przez skarżącą we wniosku o dofinansowanie, spełnia wszystkie warunki do przyznania pomocy, a w przypadku odmowy przyznania pomocy – do wyczerpującego podania przyczyn tej odmowy. Z tych powodów sąd orzekł jak na wstępie mając na uwadze treść art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 i art.205 § 2 p.p.s.a.