I SA/Ol 630/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G., R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia M. i R.G., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Z przedstawionych do kontroli Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu "[...]" Prezydent wystawił tytuły wykonawcze nr "[...]" obejmujące należności M. i R. G. z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego, a następnie dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. M. i R.G. złożyli skargę na czynność egzekucyjną, w której wnieśli o anulowanie postępowań egzekucyjnych oraz umorzenie należności podatkowych. Stwierdzili, iż nie powinni być obciążani zobowiązaniami podatkowymi za: poddasze strychowe (poniżej 1,40m), nieoświetlone korytarze wykorzystywane do przejść, użytki rolne i las (które zostały zalane ściekami), grunty pozostałe od nieistniejących budynków (stolarnia) oraz drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent nie uwzględnił skargi na czynność egzekucyjną, uznając, że był uprawniony do zastosowania zajęcia praw majątkowych. Wskazał też, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest uprawniony do badania zasadności nałożenia egzekwowanego obowiązku. Utrzymując to postanowienie w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia "[...]" stwierdziło, że na tym etapie postępowania nie podlegają badaniu ani zasadność wystawienia tytułu wykonawczego, ani też skutki, jakie wywołała egzekucja, a jedynie to, czy były podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia "[...]" M. i R.G. wskazali, iż ww. postanowienie narusza prawo, nie precyzując jednak bliżej swego stanowiska w tym zakresie. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia "[...]", uznając, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.", przesłanek stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia "[...]". W kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczącym postanowienia z dnia "[...]" M. i R.G. wskazali, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 10 K.p.a. oraz art. 15 § 1 i art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.). Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia "[...]". Utrzymując to postanowienie w mocy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]" organ wskazał, że postanowienie będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 10 K.p.a. Wynikający bowiem z tego przepisu obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczy sytuacji, gdy w sprawie prowadzone jest postępowanie dowodowe. W przedmiotowej zaś sprawie nie prowadzono postępowania dowodowego, przy czym zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 § 1 oraz art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, organ wskazał, że przepisy te nie były stosowane. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a nie decyzje podatkowe, na podstawie których wystawione zostały tytuły wykonawcze. Tym samym w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium procedowało w oparciu o przepisy K.p.a., nie zaś w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Postanowienie będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, czy z naruszeniem przepisów o właściwości. Zostało skierowane do stron, jak również nie dotyczyło sprawy uprzednio już rozstrzygniętej. Nie można uznać także, by postanowienie było niewykonalne, bądź w razie jego wykonania wywoływałoby czyn zagrożony karą, lub też zawierało wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i R.G. wyrazili niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia, wskazując na kwestie związane z prowadzonymi w ich sprawach postępowaniami podatkowymi. Zarzucili m.in., że decyzje organu są tendencyjne, jednostronne i szkodliwe. Podnieśli, że pomimo ich żądań nie sprawdzono stanu nieruchomości. Powołali się na swą trudną sytuację życiową i materialną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę m.in. w zakresie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd jest związany – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 tej ustawy). Orzekając w danej sprawie, sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne, zaś przedmiotem kontroli legalności działania organów podatkowych jest wyłącznie zaskarżony akt. Podkreślenia również wymaga, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonana przez Sąd we wskazanych wyżej ramach kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia prowadzi do oceny, że nie jest ono dotknięte wadami. Dlatego też skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena legalności postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Tytułem wstępnych uwag wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy postanowienie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji postanowienia z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Stąd w ramach postępowania "nieważnościowego" organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy (wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali na naruszenie art. 10 K.p.a. oraz art. 15 § 1 i art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Podnieśli ponadto, że podatek za 2015 r. został zapłacony zgodnie z otrzymaną decyzją, zaś nałożenie podatku po dwóch latach w wyższej kwocie jest bezpodstawne i bezprawne. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że postanowienie będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostało wydane przez organ niewłaściwy rzeczowo czy miejscowo. Skoro skarżący domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to właściwym organem do rozpatrzenia tego wniosku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności postanowienia w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy postanowienie wydane zostało przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowego postanowienia zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj., iż postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji postanowienia. Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę materialnoprawną postanowienia z dnia "[...]" stanowił przepis art. 156 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., określający podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ obowiązany był zatem do zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 K.p.a. Istnieje zatem przepis prawa, który umocowywał organ do odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, w sytuacji gdy nie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. występuje wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Jak właściwie oceniło Kolegium, za takie rażące naruszenie prawa nie może zostać uznane naruszenie art. 10 K.p.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczy sytuacji, gdy w sprawie prowadzone jest postępowanie dowodowe. W niniejszym przypadku organ nie prowadził postępowania dowodowego w sprawie, lecz na wniosek strony oceniał, czy podniesione we wniosku strony argumenty uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez nią postanowienia. Za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznana podnoszona, także na etapie skargi, kwestia zasadności wymiaru podatku, prawidłowości prowadzenia egzekucji, czy trudnej sytuacji materialnej skarżących. Przedmiotem kontroli nie były bowiem decyzje podatkowe, na podstawie których wystawione zostały tytuły wykonawcze. Tym samym, zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że w sprawie zakończonej postanowieniem Kolegium orzekało w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Kolegium nie mogło tym samym naruszyć przepisów Ordynacji podatkowej, których nie stosowało. Zaskarżone postanowienie nie zawiera również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że sprawa rozstrzygnięta tym postanowieniem była już rozstrzygnięta innym postanowieniem, postanowienie to nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było ono niewykonalne w dniu jego wydania, w razie jego wykonania nie wywoływało czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z "[...]" odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.