I SA/Ol 635/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Skarga S. S. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z "[...]" października 2020 r. utrzymującej w mocy własną decyzją tego organu z "[...]" lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Jak wynika z przekazanych przez organ wraz z tą skargą akt sprawy, decyzją z "[...]" lipca 2020 r. organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia powyższego wniosku uznając, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż strona po terminie złożyła deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.); dalej: "k.p.a." oraz art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa COVID-19". Wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał zaskarżoną decyzję, w której, powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona nie kwalifikuje się do zwolnienia ze składek za maj 2020 r., gdyż złożyła dokumenty rozliczeniowe za ten okres dopiero 4 lipca 2020 r., a więc po dopuszczalnym terminie, który upłynął z dniem 30 czerwca 2020 r. W skardze na powyższą decyzję (nadanej przesyłką pocztową 13 listopada 2020 r.) skarżąca wniosła o zwrot składek za maj 2020 r., które opłaciła aby otrzymać wypłatę zasiłku opiekuńczego. Skarga ta została przesłana przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który jednak postanowieniem z 27 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2903/20 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości tutejszemu Sądowi. Po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, decyzją z "[...]" grudnia 2020 r. organ, powołując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, uchylił w całości decyzję umorzeniową z "[...]" lipca 2020 r. utrzymaną uprzednio w mocy zaskarżoną decyzją. Nie uchylił jednak zaskarżonej do Sądu decyzji "[...]" października 2020 r. (utrzymującej w mocy decyzję z "[...]" lipca 2020 r.). Jak wynika z pisma organu z 19 października 2021 r. (k. 38 akt sądowych), decyzja organu z "[...]" grudnia 2020 r. nie została zaskarżona przez stronę, zaś decyzją z "[...]" stycznia 2021 r. nr "[...]" organ odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia składek za maj 2020 r., przy czym także ta decyzja nie została zaskarżona przez stronę. Natomiast w odpowiedzi na skargę wniesioną w niniejszej sprawie organ wniósł o umorzenie postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wyjaśnił przy tym, że przed przekazaniem skargi do WSA dostrzegł, że w sprawie błędnie wydano decyzję o umorzeniu postępowania zamiast decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacenia składek za maj 2020 r., wobec czego wydano decyzję uchylającą decyzję z "[...]" lipca 2020 r., a po jej uprawomocnieniu decyzję o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia składek za ten okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"). Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) przewidują w art. 31zo ust. 2 zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne. Zwolnienie dotyczy obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli płatnik prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zaś z art. 31zq ust. s ww. ustawy wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jeżeli wnioskodawca nie spełnił tego warunku z uwagi na niezłożenie w ww. terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych, to zwolnienie nie przysługuje. W takim przypadku należy wydać decyzję odmawiającą przyznania zwolnienia, podstawą której jest art. 104 Kpa oraz art. 31zq ust.7 ustawy COVID-19. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 Kpa w zw. z ww. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Powyższy przepis Kpa mówi, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, czyli gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż rozpatrywana przez organ była sprawa dotycząca zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Istniał więc przedmiot postępowania, zaś skarżąca była zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, błędnie uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Wprawdzie decyzja z "[...]" lipca 2020 r. została uchylona, lecz w obiegu prawnym pozostaje nadal zaskarżona decyzja z "[...]" października 2020 r. Z art. 104 § 1 i 2 Kpa wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W art. 15 Kpa przyjęto zasadę dwuinstancyjności postępowania, z której wynika, że strona może oczekiwać od organu dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji oraz ponownie, w postępowaniu odwoławczym. Początkiem sprawy administracyjnej jest wszczęcie postępowania, albo na wniosek strony, albo z urzędu, zaś jej końcem jest wydanie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, od której albo nie złożono odwołania, albo decyzji wydanej przez organ II instancji. W ocenie Sądu uchylenie (decyzją "[...]" grudnia 2020 r.) decyzji z "[...]" lipca 2020 r., tj. decyzji wydanej w I instancji, przy pozostawieniu w mocy decyzji organu II instancji – było nieprawidłowe i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie przed organem II instancji zakończyło się wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji i organ nie mógł ponownie rozpatrywać tej samej sprawy w trybie art. 138 Kpa. Dodać trzeba, że z uwagi na uchylenie decyzji z "[...]" lipca 2020 r. nie wiadomo, co rozstrzyga zaskarżona decyzja. Dlatego decyzję tę Sąd uchylił, uznając, że z wyżej wskazanych przyczyn błędne i niedopuszczalne było wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej, skoro organ stwierdził brak spełnienia warunku do zastosowania zwolnienia, a wiec powołał się na okoliczność o charakterze merytorycznym. Rolą organu II instancji powinno więc być doprowadzenie do uchylenia decyzji umarzającej postępowanie, w trybie kontroli instancyjnej, uruchomionej wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nasuwa się tu oczywista uwaga, że wniosek taki jest procedowany przez organ II instancji raz i prowadzi do wydania decyzji w trybie art. 138 Kpa. W rozpatrywanej sprawie jest to zaskarżona decyzja z "[...]" października 2020 r. Z chwilą jej wydania sprawa administracyjna została zakończona (wydano decyzję ostateczną). Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wobec powyższego wydanie zaskarżonej decyzji z "[...]" października 2020 r. kończyło postępowanie administracyjne w trybie zwykłym. Jeżeli więc organ doszedł do wniosku, że należy zmienić decyzję kończącą postepowanie, to mógł to uczynić zgodnie z art. 16 § 1 Kpa - jedynie w tzw. trybach nadzwyczajnych. Dlatego wydanie kolejnych decyzji w tej samej sprawie, tj. decyzji z "[...]" grudnia 2020 r. oraz z "[...]" stycznia 2021 r. było nieprawidłowe. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Niemniej jednak, będąc związanym granicami rozpatrywanej sprawy, co wynika z art. 134 ppsa, Sąd nie ma możliwości wyeliminowania tych decyzji z obiegu prawnego, bowiem może rozpatrywać jedynie sprawę dotyczącą skargi na decyzję z "[...]" października 2020 r. W tej sytuacji należało uchylić jedynie zaskarżoną decyzję, niewątpliwie wydaną błędnie, gdyż nie było podstaw do utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie z wniosku skarżącej o zastosowanie zwolnienia. Dla porządku należy dodać, że w aktach sprawy brak wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Jednak ze względu na to, że okoliczność złożenia wniosku nie jest miedzy stronami sporna, Sąd uznał, że jego brak jest taką nieprawidłowością, która nie miała bezpośredniego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym na podstawie art.145 § 1 lit. a i c ustawy ppsa zaskarżona decyzja została uchylona. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień Sąd zrezygnował z zawarcia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania.