I SA/Ol 636/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A.J. płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w zakresie wariantu 2.3 –Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 276,76 zł oraz odmówił przyznania płatności w zakresie wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia postępowania wszczętego na skutek złożonego w dniu 5 maja 2017 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, w którym producent rolny zadeklarował w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) powierzchnię 1,40 ha, a w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnię 27,41 ha. W toku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia w wariancie 2.1 jest mniejsza od zadeklarowanej i w związku z tym wykluczono z płatności grunty o powierzchni 8,63 ha. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w toku kontroli wyniosła 45,95%, co stosownie do art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.L014 r., str. 48), skutkowało odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]" podniósł, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Stosownie do przepisu § 10 pkt 2 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 Rolnictwo ekologiczne w ramach wszystkich wariantów jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 ze zm.), Jednostka Certyfikująca przekazuje ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, Głównemu Inspektorowi oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, do dnia 30 listopada każdego roku, wykaz producentów, o których mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2015 r. poz. 807, 1419 z 2016 r. poz. 1605 oraz z 2017 r. poz. 5 i 624), którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu na dzień 15 listopada tego roku. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły rozbieżności między roślinami deklarowanymi we wniosku rolnika i wpisanymi do wykazu. W związku z tym organ I instancji pismem z dnia 14 marca 2018 r. zwrócił się do Jednostki Certyfikującej (dalej jako: "JC") z prośbą o doprecyzowanie wykazu dla producenta rolnego odnośnie działek rolnych B2, D1, E3 o łącznej powierzchni 8,63 ha (1,10 ha + 3,55 ha + 3,98 ha). W odpowiedzi na powyższe pismo JC potwierdziła, iż na działkach B2, D1, i E3 uprawiana była wyka kosmata, a żyto było uprawiane jedynie jako roślina podporowa. Organ II instancji wskazał również na wyjaśnienia strony z dnia 24 maja 2018 r., w świetle których, w 2016 r. uprawiała ona na powierzchni 4,10 ha wykę kosmatą z żytem ozimym jako rośliną podporową w jednym sezonie wegetacyjnym. Skarżący oświadczył, że nie wiedział, iż wyka kosmata jest uprawą dwuletnią. W taki sam sposób była uprawiana wyka kosmata w roku 2017. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego "Wykaz gatunków roślin uprawnych w przypadku rolnictwa ekologicznego" (tab. 1a, pakiet 2. poz. 78), wyka kosmata (w tym z rośliną podporową) została wyszczególniona jako uprawa dwuletnia (UD). Również w kolejnych zmianach rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyka kosmata (w tym z rośliną podporową) została wskazana jako uprawa dwuletnia. Zdaniem organu, od wiedzy i fachowości rolnika zależy, czy będzie uprawiał wykę kosmatą w czystym siewie, czy z rośliną podporową, ale zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym jest to uprawa dwuletnia. Organ dodał, że powyższe stanowisko potwierdza to, że we wniosku na rok 2018 w wersji elektronicznej była możliwość wyboru z listy roślin dla pakietu 2: uprawy rośliny jednorocznej żyto ozime jako samodzielnej uprawy (UR) i jako roślinę podporowej - żyto ozime z wyką kosmatą (UD). Dlatego organ odwoławczy uznał, że powierzchnia działek rolnych 8,63 ha, na których uprawiana była wyka kosmata z żytem ozimym jako rośliną podporową w 2017 r., podlegała wykluczeniu z płatności, gdyż uprawa była prowadzona w cyklu jednorocznym, a założeniem prawodawcy była uprawa dwuletnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Przyznał, że nie miał wiedzy, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyka ma być uprawiana w dwóch latach. Jak wskazał, zgodnie z jego wiedzą i doświadczeniem, jak również według publikacji naukowych, wyka ozima zwana też kosmatą lub piaskową, jest rośliną jednoroczną. Zdaniem strony, twierdzenie, że uprawa ta jest dwuletnia jest archaiczne, tym bardziej, że ewentualny odrost wyki byłby w polskich warunkach nierówny, zawsze wylegnie i będzie nierówno dojrzewał. Skarżący zwrócił uwagę, że wykę kosmatą uprawia się do kilku celów: na nasiona, na zieloną masę razem z żytem ozimym jako doskonała pasza dla zwierząt oraz jako poplon ozimy. Uprawa wyki kosmatej na nasiona wymaga odpowiedniego podejścia ilości wysiewu wyki, tj. w czystym siewie wynosi od 100-160 kg/ha, w zależności od wielkości nasion i rejonu uprawy. Wyka ozima posiana w siewie czystym bardzo szybko wylega, co prowadzi do powstania na polu swoistego "dywanu", który nierówno dojrzewa, a zbiór kombajnem jest niemożliwy, więc tej metody nie stosuje się w uprawie. W uprawie wyki z żytem na kiszonkę wysiewa się 40-60 kg/ha wyki + 70-80 kg/ha żyta. Odrębną kwestię stanowi wysiew wyki na nasiona, gdzie norma wysiewu wynosi 8-15 kg/ha (optymalnie 12 kg/ha) wyki. Przy takiej ilości wysiewu wyka nie powoduje wylegania łanu i przedłużenia wegetacji oraz utrudnienia ze zbiorem roślin. Zbiór następuje kombajnem zbożowym jednoetapowo, jeśli istnieje potrzeba nasiona należy dosuszyć do 15% ("Szczegółowa uprawa roślin" Tom II pod red. Z. Jasińskiej i A. Koteckiego oraz "Rośliny strączkowe’ Zofia Jasińska, Andrzej Kotecki Wydawnictwo Naukowe PWN 1993r.). Skarżący wskazał, że w żadnej z publikacji naukowych i kontaktach z naukowcami Uniwersytetu A oraz Spółki B nie spotkał się z metodą uprawy dwuletniej. W roku 2016 wysiał 12 kg/ha wyki i zbiór był łatwy, natomiast w roku 2017 wysiał 17 kg/ha wyki i miał bardzo utrudniony zbiór, dodatkowo rok był bardzo mokry. Przy takiej normie wysiewu w drugim roku wegetacyjnym żyto nie odrosłoby, a wyka kosmata byłaby nierówna, rzadka i rozłożyłaby się na ziemi niczym dywan. Do tej pory w badaniach naukowych nie miała miejsca uprawa w dwóch cyklach wegetatywnych. Jedyne źródło, które wskazuje na uprawę wyki w dwóch cyklach wegetatywnych to "[...]", która jednak nie zawiera wiedzy naukowej lecz powszechną. Skarżący podniósł, że przez uprawę dwuletnią można rozumieć dwie różne sytuacje: 1) wysiew nasion jesienią wyki wraz z żytem w jednym roku i zbiór w następnym roku latem; 2) wysiew w pierwszym roku, zbiór na zimę z pola, przechowywanie, poddanie procesowi jarowizacji i wysadzenie w następnym roku rośliny, która kwitnie i wydaje nasiona. Skarżący wskazał również na zmiany rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie pozycji odnoszących się do wyki kosmatej. Podniósł, że w rozporządzeniu z marca 2013 r. nie ma konkretnego zapisu dotyczącego wyki kosmatej (w tym z rośliną podporową), a więc takiego jak w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2017r.. Do skargi dołączył wydruki korespondencji mailowej dotyczącej uprawy wyki kosmatej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Dokonana przez Sąd we wskazanych wyżej ramach, kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, prowadzi do oceny, że nie jest ona dotknięta wadami. Skarga okazała się zatem niezasadna, przy czym jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Sąd przyjął stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., warunkiem przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. w zakresie wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), jest uprawa wyki kosmatej w dwóch latach, czy też możliwe jest przyznanie tej płatności w związku z uprawą przez rolnika wyki kosmatej w jednym sezonie wegetacyjnym. Na tle tego zagadnienia podkreślić na wstępie należy, że przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej regulowane są m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.). Stosownie do § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. W ust. 2 pkt 1 tego paragrafu postanowiono, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego. Z kolei § 10 pkt 2 lit. 1 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 w ramach wszystkich wariantów jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Z treści pkt 1 zdanie 1 Preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 wynika, że produkcja ekologiczna jest ogólnym systemem zarządzania gospodarstwem i produkcji żywności, łączącym najkorzystniejsze dla środowiska praktyki, wysoki stopień różnorodności biologicznej, ochronę zasobów naturalnych, stosowanie wysokich standardów dotyczących dobrostanu zwierząt i metodę produkcji odpowiadającą wymaganiom niektórych konsumentów preferujących wyroby wytwarzane przy użyciu substancji naturalnych i naturalnych procesów. W pkt 12 Preambuły do rozporządzenia wskazano, że ekologiczna produkcja roślinna powinna przyczyniać się do utrzymywania i zwiększania żyzności gleby, a także zapobiegać jej erozji. Rośliny powinny być nawożone poprzez ekosystem gleby, a nie za pomocą dodawanych do gleby nawozów rozpuszczalnych. Natomiast zgodnie z art. 5 lit. a rozporządzenia Rady, rolnictwo ekologiczne opiera się m.in. na utrzymywaniu i poprawie życia w glebie i naturalnej żyzności gleby, stabilności i różnorodności biologicznej, zapobieganiu i zwalczanie erozji gleby oraz odżywianiu roślin głównie poprzez ekosystem gleby. Celem programów rolnośrodowiskowych zmierzających zasadniczo do zachowania walorów środowiska naturalnego i pozyskania ekologicznego plonu, jest więc kompensowanie ograniczenia plonów, wynikającego z mniej intensywnej w ramach tych programów gospodarki rolnej. Programy rolnośrodowiskowe nie służą natomiast promowaniu i wspieraniu intensywnej gospodarki rolnej. Promują bowiem gospodarkę ekstensywną, zachowującą naturalne walory środowiska i zmierzającą do pozyskania ekologicznego plonu, a nie jego maksymalnej ilości. W świetle powołanych unormowań i wywodów w zakresie ogólnych założeń i celów produkcji rolnośrodowiskowej, podkreślenia wymaga, że stosownie do ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uprawą kwalifikowalną w wariancie 2.1. jest wyka kosmata – uprawa dwuletnia. Mając to na uwadze, już sama argumentacja skargi odnośnie przyjętego modelu produkcji rolnej w zakresie uprawy wyki na nasiona, wskazuje zdaniem Sądu, nie na ekologiczny, lecz intensywny charakter tej produkcji. Warunek przyznania w 2017 r. płatności rolnośrodowiskowej w zakresie deklarowanego przez skarżącego wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), nie został tym samym spełniony. Założeniem prawodawcy, w związku z realizacją zawnioskowanego przez beneficjenta wariantu programu rolnośrodowiskowego, jest niewątpliwie dwuletnia, ekstensywna uprawa wyki kosmatej, a nie mająca na celu optymalizację dochodów rolnika, intensywna produkcja rolna w ramach uprawy jednorocznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uprawa taka realizowana w cyklu jednorocznym nie uprawnia do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wymienionego wariantu. W tym stanie rzeczy, nie może zasługiwać na uwzględnienie argumentacja skarżącego odwołująca się do zarówno do własnej wiedzy, jak i doświadczenia zawodowego, jak i do publikacji naukowych z zakresu technologii oraz możliwości uprawy wyki kosmatej w jednym cyklu wegetatywnym. Wbrew wywodom skargi, obowiązujące normy prawa wskazane w zaskarżonej decyzji, nie pozostawiają wątpliwości co do obowiązku ich przestrzegania. Obowiązują przy tym wszystkich rolników prowadzących ten sam rodzaj uprawy. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. W pozostałym zakresie również nie dostrzegł wad zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.