I SA/Ol 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 marca 2015r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 Oddala skargę. K. H. (dalej skarżący, odwołujący się, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Z akt sprawy wynika, że w roku 2013 strona ubiegała się o przyznanie płatności w ramach pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne: - wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 46,04 ha, - wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,5 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 15.05.2014r., przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 33.104,70 zł. Stwierdził, że w 2013r., tak jak w latach poprzednich, strona zadeklarowała większą powierzchnię niż powierzchnia objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Podał, że w roku 2012, tak jak w 2011, przyznano płatność do powierzchni 41,43 ha. Wyliczając płatność organ uwzględnił powierzchnię 40,93 ha do wariantu 2.1 i 0,5 ha do wariantu 2.9. Umorzył postępowanie co do płatności na 2013r. objętej działką nr ew. 12/5 (gm. G., obręb P.) wobec wycofania przez stronę części działki z płatności. Łączna powierzchnia wykluczona w 2013r. wynosiła 0,07 ha w wariancie 2.1. W odwołaniu od opisanej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podniosła, że decyzja nie uwzględnia całości materiału dowodowego i stanu faktycznego począwszy od 2011r., i została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym odnośnie zgłoszonej do płatności powierzchni w gospodarstwie. Odwołujący się podał, że dotrzymuje zobowiązanie utrzymania 44,65 ha powierzchni użytków rolnych w rolnictwie ekologicznym, co potwierdzają kontrole jednostki certyfikującej oraz inspektorów ARiMR na miejscu za lata 2010-2012. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9.05.2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 oraz nr 227, poz. 1505), § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 46, § 58, § 59 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 173), dalej ustawa o wspieraniu, art. 16 ust. 3, art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L nr 25, 28/01/2011 P. 0008 - 0023), dalej rozporządzenie nr 65/2011. Dyrektor ARiMR przytoczył w motywach rozstrzygnięcia treść § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i stwierdził, że nie jest dopuszczalne w pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne, zwiększenie zobowiązania. Podał, że w przypadku niespełnienia warunków przyznania pomocy w odniesieniu do danych działek rolnych, w wyniku czego płatność w zakresie tych działek nie została przyznana w roku poprzednim, nie można do tej powierzchni przyznać płatności w kolejnym roku realizacji programu. Nadto organ II instancji wskazał, że złożona w dniu 15.07.2013r. przez stronę korekta wniosku o przyznanie płatności na 2013r., w której zadeklarowano większą powierzchnię niż powierzchnia, do której przyznano płatność w poprzednim roku, nie miała wpływu na dalszy bieg sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że strona w 2010r. podjęła po raz pierwszy zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 44,65 ha. W 2011r. i 2012r. w ramach pakietu 2 stwierdzono mniejszą powierzchnię niż powierzchnia, na jaką podjęto zobowiązanie w pierwszym roku realizacji programu – powierzchnia kwalifikowana wyniosła 41,43 ha i do tej powierzchni przyznano płatność rolnośrodowiskową. Wobec powyższego, począwszy od 2011r., zobowiązanie to zostało zmniejszone do powierzchni 41,43 ha. Organ wyjaśnił, że nie jest obecnie możliwe uznanie do płatności w 2013r. powierzchni przewyższającej powierzchnię zakwalifikowaną do płatności w poprzednim roku. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Stąd też decyzja ta stała się ostateczna i przesądziła o ustaleniu zobowiązania utrzymania w ramach pakietu 2 łącznej powierzchni 41,43 ha. Natomiast sprawa płatności za 2012r. znalazła swój finał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt I SA/Ol 355/14 oddalił skargę strony podzielając prawidłowość ustaleń organów. W rezultacie w ocenie organu odwoławczego, na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia nr 65/2011, organ I instancji zasadnie przyznał płatność rolnośrodowiskową do tej powierzchni 41,43 ha. Dyrektor ARiMR zaznaczył, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości - przy wypełnianiu wniosku dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Powinna bowiem podać we wniosku stan faktyczny użytkowanych przez siebie rolniczo gruntów zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ uznał, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 9, 75, 76, 77, 80 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podkreślił, że powierzchnia 50,82 ha, potwierdzona w wyniku kontroli organu, jest większa, a nie mniejsza od powierzchni 44,65 ha, a zatem organ wydał decyzję niezgodną ze stanem faktycznym. Kontrole jednostki certyfikującej oraz inspektorów ARiMR na miejscu, jak też jego dotychczasowe wyjaśnienia w ocenie skarżącego wskazują, że dotrzymuje on zobowiązanie utrzymania 44,65 ha powierzchni użytków rolnych w rolnictwie ekologicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 11 marca 2015r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że organ powinien wezwać go do uzupełnienia złożonego wniosku o przyznacie płatności rolnośrodowiskowej, aby wniosek ten prawidłowo odzwierciedlał intencje wnioskodawcy. Podał także, że pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego zawiódł jego oczekiwania, gdyż nieprawidłowo wypełnił wniosek o przyznacie płatności. Skarżący oświadczył również, że nie ma jakiegokolwiek dowodu świadczącego o niedotrzymaniu przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe i niepełne, a także nie zawiera dowodów na jakich organ opiera swoje twierdzenia. Skarżący złożył na rozprawie pismo procesowe z dnia 11.03.2015r.. Zarzucił w nim, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał żadnych dowodów na okoliczność, że "w roku 2011, a następnie również w 2012 w ramach pakietu 2 stwierdzono mniejszą powierzchnię, niż powierzchnia na jakiej podjęto zobowiązanie w pierwszym roku realizacji programu. W roku 2011 i 2012 powierzchnia kwalifikowana do przyznania płatności wynosiła 41,43 ha". O tym, że strona dotrzymała zobowiązań z 2010r. mają świadczyć dowody pozostające w aktach na etapie odwoławczym: 1. wniosek za 2010r., w którym strona zobowiązuje się do utrzymania 44.30 ha powierzchni użytków rolnych w pakiecie 2- Rolnictwo ekologiczne; 2. wyniki kontroli jednostki certyfikującej rolnictwo ekologiczne za 2010, 2011, 2012 i 2013 rok, które potwierdzają że całość gospodarstwa w tych latach, jest prowadzona metodą ekologiczną; 3. wyniki kontroli powierzchni zgłoszonych działek, sporządzone przez inspektorów ARiMR za 2010, 2011, 2012 i 2013 rok, które potwierdzają większą powierzchnię niż 44.30, do utrzymania której zobowiązała się strona w 2010r.; 4. oświadczenie strony, że wniosek za 2011r. był nie kompletny, niezgodny ze stanem faktycznym i niezgodny z intencją strony, gdyż był wypełniany przez urzędnika państwowego ODR. Na tej podstawie skarżący zarzucił, że organy wydały decyzję nie przestrzegając art. 77 i 80 k.p.a., które obligują je do rozpatrzenia całości materiału. Podniósł ponadto, że decyzja za 2013r. powinna opierać się na dowodach zebranych w tym czasie, a nie na wydanych decyzjach z lat poprzednich, które nie uwzględniają żadnych zebranych dowodów w tej sprawie z tego okresu. Zarzucił, że organ twierdząc, iż w 2011r. nie strona dotrzymała zobowiązań, nie przedstawił dowodów potwierdzających tą okoliczność. Nie podał też jakich dowodów nie brał pod uwagę i dlaczego. Sposób postępowania organu skarżący uznaje za celowy - aby zatrzeć popełnione błędy w decyzji za 2011r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mają uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji w rozstrzyganiu spraw, a stwierdzając, że zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270) cytowanej dalej jako "p.p.s.a.". Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa z 7 marca 2007r.". W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Nie oznacza to jednakże, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do jakiegokolwiek działania, gdyż także on musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził także naruszania przepisów postepowania. Organy dopuściły jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Skarżący nie wskazał przy tym na czym dokładnie miałyby polegać naruszenia ww. przepisów, w jaki sposób organy naruszyły wymienione przepisy, jakie dowody zostały pominięte i nieprawidłowo ocenione. Podkreślał jedynie, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego nie może natomiast być podstawą stwierdzenia naruszenia ww. przepisu. W roku 2013 skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne: - wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 46,04 ha, - wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,5 ha. W 2013r., tak jak w latach poprzednich, strona zadeklarowała większą powierzchnię niż powierzchnia objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W roku 2013, tak jak w 2011, 2012 przyznano płatność do powierzchni 41,43 ha. Wyliczając płatność organ uwzględnił powierzchnię 40,93 ha do wariantu 2.1 i 0,5 ha do wariantu 2.9. Umorzył postępowanie co do płatności na 2013r. objętej działką nr ew. 12/5 (gm. G., obręb P.) wobec wycofania przez stronę części działki z płatności. Łączna powierzchnia wykluczona w 2013r. wynosiła 0,07 ha w wariancie 2.1. W rozpoznanej sprawie zasadnicze znaczenia ma treść § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega na jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania powierzchni użytków rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane, w zakresie pakietu wymienionego w § 4 rozporządzenia ust. 1 pkt 4, 5 lub 6. Pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne wymieniony został w pkt 2 ust. 1 § 4 rozporządzenia. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że producent rolny nie może zwiększyć zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie rolnictwa ekologicznego poprzez zwiększenie powierzchni użytków rolnych. W konsekwencji powyższego należy zbadać jakie zobowiązanie podjął producent rolny. W rozpoznanej sprawie strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 2 w 2010r. na powierzchnię 44,65 ha. Do takiej też powierzchni przyznano płatność rolnośrodowiskową (decyzja z dnia 29 kwietnia 2011r.). W 2011r. powierzchnia zadeklarowana w ramach pakietu 2 wynosiła 41,53 ha. Na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2012r., stwierdzono mniejszą powierzchnię niż powierzchnia na jaką podjęto zobowiązanie w pierwszym roku realizacji programu – powierzchnia kwalifikowana wyniosła 41,43 ha i do tej powierzchni przyznano w 2011r. płatność rolnośrodowiskową. Wobec powyższego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało w 2011r. zmniejszone do powierzchni 41,43 ha. Decyzja w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. do ww. powierzchni, wydana została przez organ I instancji w dniu 18 października 2013r. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Skoro w opisanej decyzji przyjęto, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe do pakietu 2 skarżący podjął na powierzchni 41,43 ha, to do takiej też tylko powierzchni organ mógł przyznać płatność rolnośrodowiskową na 2013r. Natomiast sprawa płatności za 2012r. znalazła swój finał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt I SA/Ol 355/14 oddalił skargę strony podzielając prawidłowość ustaleń organów. W rozpoznanej sprawie Sąd nie mógł natomiast badać zgodności z prawem decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. i 2012r. Jak wynika ze skargi strona kwestionuje prawidłowość ww. decyzji i wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2012r., która była podstawą jej wydania (wskazuje, że rolnik nie może przewidzieć, czy np. w trakcie kontroli będzie mógł uprawiać część działki narażonej na zalania, czy nie). Zgodnie jednakże z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie natomiast organy prowadziły postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. Organ nie naruszył także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej. W motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Z przepisu art. 80 wynika, że "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155). Obowiązek przeprowadzenia kontroli, jak i obowiązek sporządzenia raportu z czynności kontrolnych wynika z przepisów powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy). Tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, będący co do zasady dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie ma decydujące znaczenie w sprawie. Nie został on podważony w postępowaniu administracyjnym. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, który na rozprawie zarzucił organowi, że nie doprowadził do usunięcia wad wniosku o przyznanie płatności. Płatności przyznaje się na wniosek. Skarżący zadeklarował w 2013r. większą powierzchnię, od tej objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W związku z tym Organ nie mógł w 2013r. uwzględnić powierzchni, która nie była przedmiotem wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.