I SA/Ol 655/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium, organ), po rozpatrzeniu zażalenia M i R G (dalej skarżący), utrzymało w mocy własne postanowienie z "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z "[...]" Prezydent odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, oraz odmówił uchylenia zastosowanych w tym postępowaniu czynności egzekucyjnych. Pismem z 8 stycznia 2018r. skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie, które pismem z 15 stycznia 2018r. Prezydent przekazał organowi odwoławczemu. W zażaleniu na pismo Prezydenta z 15 stycznia 2018r. skarżący wskazali na szereg błędów popełnionych przez organ przy ustalaniu podatku od nieruchomości. Postanowieniem z "[...]" nr "[...]" Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na ww. pismo z 15 stycznia 2018r. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Pismem z 23 kwietnia 2018r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia z "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Postanowieniem z "[...]". SKO odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z "[...]" W uzasadnieniu wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyrazili niezadowolenie ze sposobu opodatkowania podatkiem od nieruchomości należących do nich budynków i gruntów. Utrzymując w mocy postanowienie z "[...]" Kolegium oceniło, że będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie "[...]". nie zostało wydane z wadą nieważności. Powyższy wniosek nie opierał się wprost na żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności, dlatego organ rozważył wystąpienie którejkolwiek z nich, ze szczególnym uwzględnieniem rażącego naruszenia prawa jako podstawy najszerszej. Ocenił, że nie było podstaw do wniesienia zażalenia na czynność polegającą na przekazaniu zażalenia według właściwości. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia. SKO było organem właściwym rzeczowo i miejscowo do jego wydania. Działało na podstawie i w granicach przepisów prawa. Postanowienie zostało skierowane do strony postępowania i nie dotyczyło sprawy uprzednio już rozstrzygniętej. Nie można uznać także, by postanowienie było niewykonalne, bądź w razie jego wykonania wywoływałoby czyn zagrożony karą, lub też zawierało wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, wyrażając swe niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. oraz naruszenie właściwości rzeczowej na skutek naruszenia przepisów art. 15 § 1 i art. 247 § 1 pkt 3 i 4 Ordynacji podatkowej. Wskazali na katastrofalny stan przedmiotów opodatkowania, trudną sytuację zdrowotną i materialną, jak również zarzucili działania niezgodne z prawem organom podatkowym, WSA w Olsztynie oraz ustanowionym dotychczas w ich sprawach pełnomocnikom w ramach prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu w piśmie procesowym z 25 lutego 2019r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Podkreślił, że organ nie jest zawiązany zarzutami wnioskujących o stwierdzenie nieważności i musi zbadać z urzędu zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności (por. m.in. wyrok NSA z 27 października 1999r. sygn. akt IV SA 1715/97). Organ jednak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ogólnie podał, że nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności, nie wiadomo natomiast na jakiej podstawie przyjął powyższe, nie odniósł się bowiem do materiału dowodowego w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Ponadto wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie zaistniała żadna z wyżej wymienionych przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z "[...]", na mocy którego po rozpatrzeniu zażalenia skarżących SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia) jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., który to znajduje zastosowanie w oparciu o art. 126 k.p.a. do postanowień. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji (postanowienia) z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. np.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Internecie pod adresem Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konstrukcja instytucji nieważności w kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 sierpnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). W niniejszej sprawie skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności, który złożyli osobiście do SKO z 23 kwietnia 2018r. (k. 72 i n. akt podatkowych) nie wskazali żadnej konkretnej postawy prawnej, na której opierają swoje żądanie, wynikającej z art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Zdaniem Sądu kontrolowane postanowienie Kolegium z "[...]" nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący. Treść tego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisem prawa dającym podstawę do jego wydania, a wydanie tego postanowienia było uzasadnione zaistniałymi okolicznościami faktycznymi. Postanowienie SKO z "[...]" nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie zmienia powyższego argumentacja podniesiona przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących, w piśmie procesowym z 25 lutego 2019r. Organ jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego do tut. Sądu postanowienia, że rozważył wystąpienie którejkolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności, ze szczególnym uwzględnieniem rażącego naruszenia prawa jako podstawy najszerszej. Organ nie naruszył zatem prawa również w powyższym zakresie. Pełnomocnik skarżących przedstawił ogólne zarzuty do postępowania przed organem, nie wykazał natomiast w toku postępowania sądowego istnienia którejkolwiek z wad z art. 156 k.p.a. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z "[...]" Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na ww. pismo z 15 stycznia 2018r. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko SKO wyrażone w ww. postanowieniu z "[...]" że nie sposób uznać pisma z 15 stycznia 2018r. podpisanego przez Komornika Urzędu Miasta, za postanowienie czy też decyzję. Pismo z 15 stycznia 2018r. nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stanowi ono bowiem pismo przewodnie przesyłające akta sprawy wraz z zażaleniem, na które nie przysługuje zażalenie, i które to pismo nie rozstrzyga w przedmiocie praw i obowiązków strony. Skoro wskazanego pisma nie sposób uznać za postanowienie, to zażalenie od takiego pisma jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 sierpnia 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 433/18 niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.