I SA/Ol 669/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 14 grudnia 2011r., nr XIV.128.2011 w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2012r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 4, w zakresie sformułowania "z mocą od 01 stycznia 2012 roku". W dniu 12 października 2015r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarga Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 14 grudnia 2011 r. nr XIV.128.2011 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2012r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 31 stycznia 2012r., w zakresie jej postanowień zawartych w § 4, wskazujących, że obowiązuje od 1 stycznia 2012r.. W ocenie Prokuratora, § 4 powyższej uchwały, której normy nakładają na obywateli obowiązki, narusza prawo materialne, a mianowicie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2011r. nr 197, poz.1172 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą podstawy do nadania jej wstecznej mocy obowiązującej. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący Prokurator wniósł, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonego aktu w zakresie sformułowania "z mocą od 1 stycznia 2012 roku". W uzasadnieniu podniósł, że warunkiem wejścia w życie aktów prawnych (w tym prawa miejscowego) jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis musi zostać nie tylko przyjęty przez posiadający stosowną kompetencję organ w przewidzianym prawem trybie, ale również ogłoszony. Podjęcie uchwały obejmuje zarówno sam fakt jej głosowania przez radę, jak i należytą publikację. Dopiero spełnienie obu tych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku prawnego. Prokurator Okręgowy zwrócił uwagę, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ustawy o publikowaniu aktów normatywnych). Możliwość zastosowania art. 5 ustawy o publikowaniu aktów normatywnych jest wykluczona do nakładania obowiązków. Nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej możliwe jest jedynie wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest wprowadzenie z mocą wsteczną uchwały nakładającej na obywateli obowiązki w zakresie podatku od nieruchomości, tym bardziej, że poprzednio obowiązująca w tym przedmiocie uchwała Rady Miasta z 2010r. określała niższe, a zatem korzystniejsze stawki tego podatku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Nie zgadzając się z zarzutami Prokuratora Okręgowego odwołała m.in. się do poglądów doktryny, w świetle których, "uchwalaniem stawek" w rozumieniu art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz.U z 2010 Nr 95 poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.), jest podjęcie przez organy gminy uchwały w sprawie stawek podatkowych, w rozumieniu art. 20a ust. 1 u.p.o.l.. Zdaniem organu, uchwalenie stawek to sytuacja, w której zakończony jest proces podejmowania uchwały. Innymi słowy za dzień uchwalenia stawek należy przyjąć dzień, w którym radni przegłosują stawki na rok następny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niesporne jest, że zaskarżona w niniejszej uchwała podjęta została przez Radę Miasta Ełk w dniu 14 grudnia 2011r., a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 stycznia 2012r. W jej § 4 postanowiono zaś, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 01 stycznia 2012r.". Niewątpliwie więc skutki finansowe dla podatników zostały wprowadzone z datą wcześniejszą niż ogłoszenie aktu normatywnego. W powyższych okolicznościach ocenie Sądu podlegało, czy słuszne jest stanowisko organu, że przepis ten nie narusza prawa, skoro do uchwalenia stawek przez Radę Gminy doszło na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2011r. i wtedy zakończony został proces podejmowania uchwały - czy też prawidłowo wywiódł Prokurator, że zaskarżony § 4 uchwały narusza przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem wprowadzenie z mocą wsteczną (od 1 stycznia 2012r.), uchwały nakładającej na obywateli obowiązki w zakresie podatku od nieruchomości na 2012r., jest niedopuszczalne. Dla skuteczności prawnej tego aktu koniecznym jest prawidłowe ogłoszenie, a to nastąpiło dopiero 31 stycznia 2012r.. Na tle powyższej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały w sprawie stawek podatkowych, art. 5 u.p.o.l. nie zawiera wskazań, kiedy taką uchwałę należy podjąć. Nie definiuje też znaczenia zwrotu "podjęcie uchwały". W sytuacjach rozstrzygania zagadnień budzących wątpliwości prawne, wykładnię przepisów prawa należy więc przeprowadzić w zgodzie z Konstytucją, co oznacza, że ustalony sens normy prawnej nie może być sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Jeżeli zatem w art. 88 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych (w tym aktów prawa miejscowego) jest ich ogłoszenie, to przepis prawa musi zostać nie tylko przyjęty przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie, ale również ogłoszony. Dopiero należyta publikacja aktu normatywnego skutkuje jego wejściem do porządku prawnego. Na poziomie ustawowym problem ten został uregulowany w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, będącej rozwinięciem przepisów konstytucyjnych. Stosownie do treści ust. 1 art. 4 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ustępie 2 tego artykułu postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Artykuł 5 wymienionej ustawy stanowi zaś, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Ze względu na pojemność i niedookreśloność pojęcia będącego warunkiem uprawniającym do retroaktywnego działania przepisów prawa, zasadnym jest nawiązanie w tym miejscu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że zakaz retroaktywnego działania prawa nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. wyrok TK z dnia 24 października 2000r., K 12/00, publ. OTK z 2000r. nr 7, poz.255). Trybunał wskazywał jednak, że odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wówczas, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001r., P 4/99, publ. OTK z 2001r., nr 1, poz.5), a jednocześnie "realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001r., K 27/00, publ. OTK z 2001r., nr 2, poz.29). Trybunał podnosił, że: "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję." (wyrok z dnia 2 kwietnia 2007r., SK 19/06 , pub. OTK-A z 007r. nr 4, poz.37). Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 1995r., K 1/95 (publ. OTK z 1995r., nr 1, poz.7), w którym Trybunał badał regulację w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych, wskazano m.in. na wymogi pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. Zaznaczono, że gwarancje prawne ochrony interesu jednostki mają w prawie podatkowym duże znaczenie zarówno w płaszczyźnie prawnopodatkowej, jak i proceduralnej – obywatele muszą mieć możliwość rozporządzania swoimi interesami przy uwzględnieniu obowiązku podatkowego jeszcze przed rozpoczęciem roku podatkowego. Warunek ten stwarza wymóg takiego sposobu wprowadzania regulacji prawnych, by ustawodawstwo dotyczące podatków płaconych w skali rocznej znane było podatnikom ze stosownym wyprzedzeniem czasowym przed rozpoczęciem roku podatkowego, a tym bardziej, by nie było ono wprowadzane z mocą wsteczną. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w rozumieniu powołanego art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, obywatele nie mogą być obarczani skutkami zaniedbań organów władzy publicznej (tu: samorządu terytorialnego), a wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Wykluczyć należy natomiast możliwość zastosowania wskazanego przepisu do norm, które nakładają na obywateli obowiązki (p. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II FSK 1272/09 - publ. CBOIS). Zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ nie podjął prób prawnego i faktycznego uzasadnienia ewentualnego zastosowania rozwiązania z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie uzasadnił też konieczności zastosowania wstecznego działania skutków uchwały przy wejściu jej w życie i tego, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Przyjęte przez organ rozwiązanie działania wstecznego skutków uchwały jest zatem, jak słusznie wywiódł Prokurator Okręgowy w złożonej skardze, niezgodne z prawem i w tej części powoduje jej nieważność. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność § 4 uchwały w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012r.", na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a..