I SA/Ol 676/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Protokolant pomocnik sekretarza Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku H.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia odsetek za zwłokę od zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres: 06/1994 – 06/1996, 09/1996 – 05/1997, 08/1997 – 11/1997, 12/1998r., utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" odmawiającą umorzenia w/w odsetek za zwłokę. Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż w dniu 24.05.2011r. wpłynął do ZUS Oddział w O. wniosek H.P. o rozłożenie zadłużenia wobec ZUS na raty oraz o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek. W piśmie tym strona wskazała, że mogłaby wpłacać po 50 zł miesięcznie, ponieważ nigdzie nie pracuje, nie mam żadnego zasiłku, żadnych dochodów. W latach 2007-2009 pobierała zasiłek z opieki społecznej w kwocie 440,- zł, a obecnie nie pobiera żadnego zasiłku. Ponadto leczy się na depresję, jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jej mąż w kwietniu 2011r. miał operację serca, nie pracuje, nie ma żadnej renty i pobiera zasiłek z opieki społecznej w kwocie 350,- zł. Jest to jedyny dochód rodziny, który musi wystarczyć na bieżące wydatki oraz na zakup leków. ZUS po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej strony wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]" o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę od zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na własne ubezpieczenie społeczne. Rozstrzygnięcie oparł na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1, 2, 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie: u.s.u.s.), a także art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. nr 241, poz. 2074 ze zm.). Organ w sentencji decyzji określił, że kwota odsetek wynosi 21.802,- zł. W uzasadnieniu Zakład wskazał, że wobec tego, iż wnioskująca jest współwłaścicielką nieruchomości, to w jej przypadku nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 u.s.u.s., a ocena wniosku o umorzenie odsetek nastąpiła w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy. W ocenie organu na tle zgromadzonych dowodów nie można stwierdzić, że w przypadku strony zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przemawiające za umorzeniem odsetek za zwłokę. Ponadto problemy finansowe strony mają charakter przejściowy, gdyż w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym zadeklarowała ona, że z chwilą otrzymania emerytury według możliwości będzie spłacać ratalnie posiadaną zaległość wobec Zakładu. W ocenie Zakładu nie ma możliwości uznanie zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. nr 141, poz. 1365), dalej w skrócie: rozporządzenie, gdyż nie można ustalić faktycznej wysokości dochodu rodziny strony. Wg jej oświadczenia pomoc udzielana jest przez jej córkę samotnie wychowującą dziecko, która otrzymuje wynagrodzenie 1.317,- zł. Wnioskodawczyni nie precyzuje jednak, jaka jest wysokość otrzymywanej pomocy od córki. Ponadto wobec zaprzestania przez stronę prowadzenia działalności gospodarczej (aktywność ta była prowadzona od 02.04.1993r. do 15.03.1999r.) nie stwierdza się wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z kolei nie wykazano przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Zakład wyjaśnił, że z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia strony oraz orzeczenia lekarskiego wynika, że jej mąż jest trwale częściowo niezdolny do pracy. Na podstawie przedstawionych dokumentów organ uznał, że małżonkowie nie wymagają stałej opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Choroba wnioskującej (nadciśnienie tętnicze, depresja) jak również stan zdrowia męża nie przesądzają o braku możliwości podjęcia przez nią pracy. Ponadto strona jest zarejestrowana od dnia 20.09.2010r. jako osoba poszukująca pracy oraz zgłasza swoją gotowość do podjęcia pracy. Strona pismem z dnia 06.08.2011r. ponownie wniosła o umorzenie składek. Podniosła, że jest w trudnej sytuacji materialnej, nie pracuje i nie otrzymuje żadnego zasiłku. Oprócz depresji leczy nadciśnienie i zwyrodnienie stawów. mąż nie pracuje, pobiera rentę socjalną w wysokości 350,- zł, z której rodzina się utrzymuje. Wskazała, że "mąż kończy w tym roku 60 lat ale że pracował w szkodliwych warunkach to może dostanie wcześniejszą emeryturę". Ponadto zwróciła się o rozpatrzenie wniosku o układ ratalny. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". Organ uznał, że okoliczności wskazane przez stronę nie stanowią dostatecznych przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę. Wyjaśnił, że odsetki za zwłokę nie mają charakteru samodzielnego, lecz pełnią rolę akcesoryjną w stosunku do zobowiązania głównego. Pełnią też funkcję kompensacyjną stanowiąc wyrównanie, zapłatę na rzecz ZUS za korzystanie ze środków pieniężnych w okresie, gdy powinny znajdować się w dyspozycji Zakładu. W interesie płatnika leży terminowe i prawidłowe regulowanie zobowiązań z tytułu składek, celem uniknięcia negatywnych konsekwencji w postaci odsetek za zwłokę. ZUS nie może ponosić ujemnych następstw nieterminowego regulowania zobowiązań z tytułu składek. Zakład podał, że strona nadal jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 20.06.2011r. wynika, że nie otrzymuje świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Z informacji będących w posiadaniu Zakładu wynika, iż nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie figuruje w ewidencji wypłat zasiłków chorobowych. Zgodnie z informacją otrzymaną w dniu 27.06.2011r. z Urzędu Miasta O. wpis dotyczący prowadzonej działalności gospodarczej został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 15.03.1999r. Starostwo Powiatowe pismem z dnia 08.07.2011r. poinformowało, że strona figuruje jako właścicielka 1/8 udziału w nieruchomości gruntowej oznaczonej numerami działek nr 136 i 137 położonych w obrębie nr 3 miasta N., współwłaścicielka nieruchomości lokalowej położonej w N. przy ul. K. 4 nr 26, właścicielka 1/8 udziału w nieruchomości oznaczonej numerem działki 126 położonej w obrębie W., gmina N. Wg informacji uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z dnia 04.07.2011r. nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właścicielka pojazdów. Z uwagi na współwłasność nieruchomości Zakład przyjął, że brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia – nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 u.s.u.s., a organ ponownie dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy. ZUS stwierdził, że możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest zarezerwowana dla sytuacji szczególnie drastycznych. Wskazał, że trudna sytuacja ekonomiczna w jakiej znalazła się strona może i jest traktowana w sposób szczególny, jednakże jej sytuacja materialno-bytowa nie może być zakwalifikowana jako szczególnie drastyczna, która uzasadniałaby podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia. Przeczy temu w sposób oczywisty fakt posiadania nieruchomości. Ponadto sama strona podała, że jej mąż być może przejdzie na wcześniejszą emeryturę, oraz, że jej sytuacja finansowa może ulec poprawie po otrzymaniu emerytury. Zakład podkreślił, iż oceniając sytuację zobowiązanego miał na uwadze to, iż ostateczną granicą dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. ZUS w sprawach o umorzenie występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Wyjaśnił, że decyzje w zakresie umorzeń podejmowane w oparciu o powyższe przepisy mają charakter uznaniowy, co oznacza, iż jest to prawem organu, a nie jego obowiązkiem. Treść wynikająca z art. 28 u.s.u.s. odnosi się do tzw. "uznania administracyjnego", a norma w nim zawarta wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek mimo wystąpienia przesłanek, o których stanowią przepisy z tego zakresu. Umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H.P. podała, że wnosiła do ZUS o umorzenie całego zadłużenia lub tylko odsetek przy rozłożeniu zobowiązania głównego na raty. Przypomniała swoją sytuację materialną i rodzinną przedstawioną już we wnioskach do ZUS. Wskazała, że nie rozumie czy Zakład przychylił się do jej prośby, czy też nie i w tym przypadku zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem skargi strona ubiega się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek naliczonych od zaległych składek z ubezpieczenia społecznego powstałych w związku z prowadzoną przed laty działalnością gospodarczą. Wobec wątpliwości skarżącej przede wszystkim należy wyjaśnić, że w sprawie tej ZUS decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]" nr "[...]", a zatem odmówił umorzenia w/w odsetek za zwłokę. Przy czym rozpatrzenie wniosku o rozłożenie zaległości z tytułu składek na raty nie jest rozpatrywane w niniejszej sprawie. ZUS winien rozpatrzyć taki wniosek w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. nr 8, poz. 60, ze zm.), w skrócie: O.p. Z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, że pod pojęciem "należności z tytułu składek" ustawodawca rozumie składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Należności te nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zakresem kognicji, czyli czynności procesowych prowadzonych dla ustalenia stanu faktycznego, objęte były zatem przesłanki z art. 28 ust. 1, 2, 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz z § 1 w/w rozporządzenia z dnia 31.07.2003r. W myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów O.p.; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 29.07.2007r., sygn. akt GSK 141/07, LEX nr 368197). W przedstawionym stanie faktycznym takie przesłanki nie wystąpiły. Skarżąca jest współwłaścicielką domu o powierzchni 100 m2, jest współwłaścicielką nieruchomości lokalowej położonej w N. przy ul. K. 4 nr 26. Ponadto ma 1/8 udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej oznaczonej numerami działek nr 136 i 137 położonych w obrębie nr 3 miasta N. i 1/8 udziału w nieruchomości oznaczonej numerem działki 126 położonej w obrębie W., gmina N. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Sytuacja " braku "możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" odnosi się do hipotezy normy i wskazują sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia należności. Oznacza to, że organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu do tej sytuacji, jak i jej oceny faktycznej. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia tej sytuacji, w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowania przez organ uznania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi Zakład ustalił, że skarżąca cierpi na dolegliwości zdrowotne, nie posiada jednak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie otrzymuje świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej i nie są jej wypłacane zasiłki chorobowe. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżąca urodziła się w 1952r. W prognozie wyjścia z kryzysu finansowego wskazała, że jej sytuacja może się zmienić po otrzymaniu emerytury. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych odsetek, a podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Zdaniem skarżącej jej sytuacja jest na tyle trudna, że zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Jest to pogląd o charakterze subiektywnym. Natomiast żądanie umorzenia należności nie może być wyprowadzone z subiektywnego przekonania, opartego na istnieniu własnych potrzeb. Skarżąca posiada mieszkania i dom. Jest ona ponadto współwłaścicielką nieruchomości gruntowych. Ponadto w najbliższym czasie, w związku z ukończeniem 60 lat życia otrzyma świadczenie emerytalne. Zdiagnozowane dolegliwości zdrowotna są adekwatne do wieku skarżącej. Postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia faktów, okoliczności sprawy oraz mających w nich zastosowanie właściwych norm materialnych. Ustalony stan faktyczny wykazujący obiektywnie prawdziwy stan rzeczy został zastosowany do prawidłowo wybranych i interpretowanych norm prawa materialnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. W konsekwencji należy uznać, że Zakład, odmawiając umorzenia zalęgłości, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W takich okolicznościach organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu odsetek, nie naruszył powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę.