I SA/Ol 680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku M. W. (dalej jako wnioskodawca, skarżący), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]",nr "[...]" odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności wskazane w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej cyt. jako u.s.u.s.). Wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia "[...]" umorzył postępowanie egzekucyjne, jednakże w chwili obecnej w stosunku do zobowiązanego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne w związku z czym nie jest oczywiste, iż w przypadku jego wdrożenia nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W jego ocenie brak jest również przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 pkt 1,2,3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365, dalej cyt. jako rozporządzenie). W niniejszym przypadku nie zachodziła przesłanka wynikająca z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ opisał stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawcy oceniając, iż wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej, że spłata należności nie musiałaby nastąpić jednorazowo, lecz mogłaby odbywać się np. w zróżnicowanych ratach. Układ ratalny jest korzystnym rozwiązaniem, bowiem od składek, które rozłożono na raty nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi. W przypadku zawarcia układu ratalnego wierzyciel zobowiązuje się do podjęcia działań zmierzających do zawieszenia wcześniej wszczętych i nie zakończonych postępowań egzekucyjnych oraz nie wszczyna i nie wznawia postępowań egzekucyjnych przez okres obowiązywania umowy w stosunku do należności z tytułu składek objętych umową ratalną. Dłużnik nie wykazał także, że w wyniku klęski życiowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniósł straty materialne powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności, co potwierdza brak wystąpienia przesłanek z § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Zakład również nie ustalił na podstawie powszechnie znanych faktów, aby w miejscu zamieszkania zobowiązanego zaszły nadzwyczajne zdarzenia np. klęska żywiołowa. W przypadku zobowiązanego nie zaszły żadne z ww. okoliczności. Zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej, w związku z czym ww. regulacja nie ma zastosowania, bowiem dotyczy osób nadal prowadzących działalność gospodarczą. Wnioskodawca nie dowiódł, że jego stan zdrowia, bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Wprawdzie wskazał na ponoszone przez siebie koszty leczenia oraz przedłożył kserokopię swojej historii choroby, zaświadczenie lekarskie oraz fakturę z apteki, jednakże z powyższych dokumentów nie wynika, iż stan zdrowia uniemożliwia dłużnikowi podejmowanie czynności o charakterze zarobkowym, tym bardziej, iż dłużnik podejmuje regularnie prace dorywcze. Wnioskodawca nie legitymuje się również orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a sam fakt zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy również nie świadczy o gotowości podjęcia zatrudnienia oraz braku przeciwwskazań do jego podjęcia. Wskazano, że trudna sytuacja finansowa nie może uwalniać płatników od obowiązku opłacenia wymaganych prawem składek i automatycznego umarzania zaległości z tego tytułu. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Nie może natomiast przedsiębiorstwo funkcjonować kosztem zaniechania ustawowo określonego obowiązku opłacania składek ZUS. Zobowiązany, nie opłacając składek we wcześniejszym okresie, sam doprowadził do sytuacji, iż zadłużenie uległo zwiększeniu do znacznej kwoty. Zgodnie z art. 46 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. W przypadku niewywiązania się z obowiązku terminowego opłacania składek, na mocy art. 23 ust 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Pobór odsetek oprócz funkcji sanacyjnej, stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Dodatkowo podniesiono, że brak uregulowania należności nie podlegających umorzeniu tj. za "[...]", nie miałoby wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a tym samym nie stanowiłby przeszkody do ewentualnego umorzenia pozostałych należności co sugeruje wnioskodawca. Za powyższym stwierdzeniem przemawia fakt, że Zakład decyzją z dnia "[...]" umorzył część należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W decyzji z dnia "[...]" wskazano, iż składki finansowane przez ubezpieczonych za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu z mocy prawa, gdyż art. 30 u.s.u.s. wyraźnie wyłącza te należności spod stosowania wobec nich tzw. instytucji umorzenia. Z uwagi na powyższe umorzono postępowanie w tym zakresie. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust 3 u.s.u.s.). Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dlatego dla podjęcia decyzji o umorzeniu zarówno w całości, jak i tylko części należności musi zostać udowodnione zaistnienie jednej lub kilku ww. przesłanek, potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Biorąc pod uwagę okres którego dotyczą wnioskowane zaległości umorzenie należności jest zdecydowanie przedwczesne, bowiem nie kończy się okres uprawniający ZUS do dochodzenia swoich należności. Organ podkreślił także, że wskazywane przepisy nie nakazują organowi rozpatrującemu i wydającemu decyzję w przedmiotowej sprawie, umorzenia należności w każdym przypadku. Przepisy dają jedynie potencjalną możliwość umorzenia tych należności, zaistnienie którejkolwiek z określonych w zamkniętym katalogu sytuacji, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Umorzenie należności z tytułu składek ma bowiem charakter uznaniowy. Skargę na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł M. W. W uzasadnieniu wskazał, że do powstania zadłużenia przyczyniły się niskie dochody z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, które nie były wystarczające na pokrycie należności. Wskazał także, iż od kilku lat jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymującą się z prac dorywczych. Posiada zobowiązania alimentacyjne, z tytułu którego też posiada zadłużenie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyznaje mu dodatek mieszkaniowy. Sytuacja materialna w jakiej się znalazł jest bardzo ciężka i już od dłuższego czasu nie ulega poprawie. Podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził wobec niego całkowitą nieściągalność. Nie stać go na spłacenie należności w systemie ratalnym. Tak jak podał jego miesięczny dochód nie przekracza 400 zł. Mieszka w mieszkaniu siostry, dlatego wszystkie rachunki, które przedstawił są wystawione na jej dane. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedstawionym wyżej aspekcie, sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa o postępowaniu bądź prawa materialnego. Materialnoprawna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Nadmienić przy tym należy, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją ale nie jest jego prawem. Oznacza to, iż sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego (przyjęcie spełnienia przesłanek prawnomaterialnych uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia wniosku). Tak rozumiana kontrola sądowa odnosi się więc do oceny, czy organy zachowały reguły postępowania przy ustalaniu okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru zawartym w ww. przepisach. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77§1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny ( art. 80 k.p.a.) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, tj. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca zawarł zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Tym samym uznać należy, iż jedynie zaistnienie którejkolwiek z siedmiu sytuacji wskazanych w ww. przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności , nie zaistniał bowiem żaden z siedmiu przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Tym samym zdaniem sądu, prawidłowo ustalono, w niniejszej sprawie, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem, organ odwoławczy dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego wskazał, iż zobowiązany nie wykazał, iż opłacenie należności pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie zachodzą przy tym wskazane w rozporządzeniu przypadki poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej ( § 3 ust. 1 pkt 2) oraz przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny ( § 3 ust. 1 pkt 3 ). W ocenie sądu także i przy ocenie przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności, czyniąc prawidłowe ustalenia i dokonując trafnych ocen, które stały się podstawą zaskarżonej decyzji. Przedstawione i przeanalizowane w uzasadnieniu decyzji okoliczności świadczą niewątpliwie, że powoływane przez wnioskodawcę okoliczności nie pozwalały na przyznanie mu wnioskowanej ulgi. Biorąc pod uwagę zarówno okres, którego wnioskowane należności dotyczą, jak i wiek skarżącego organ prawidłowo wskazał, że umorzenie należności w niniejszej sytuacji jest zdecydowanie przedwczesna. Nie doszło przy tym do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym, dotyczące okoliczności powstania zaległości nie mają wpływu na ocenę podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011r., sygn. akt II GSK 832/10 (opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że przy badaniu przesłanek z art. 28 ust 3a i 3b w zw. z § 3 rozporządzenia istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.