I SA/Ol 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż w dniu 03.03.2011r. wpłynął do ZUS wniosek J.L. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, powstałych w związku z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej. Wnioskujący wyjaśnił, iż nie był świadomy, że otrzymując świadczenie emerytalne, z której potrąca mu się składkę zdrowotną, sam musi opłacać dodatkowe składki zdrowotne. Gdyby wiedział, że musi uiszczać jeszcze te należności z pewnością nie zdecydowałby się na prowadzenie działalności usługowej. Opisując swoją sytuację materialną i zdrowotną stwierdził ponadto, że utrzymuje się z niewielkiej emerytury, a dochody z działalności były bardzo niskie. Wyjaśnił, że choroba i leczenie oraz wyjazdy z tym związane do Centrum Onkologii w B. nie pozwalają mu na dodatkowy zarobek. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od stycznia 2002r. do marca 2010r. w kwocie 16.550,13 zł należności głównej oraz odsetek z tym związanych. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt 3, 3a, 4a, 5 i 6 oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm., w skrócie: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, w skrócie: rozporządzenie z dnia 31.07.2003r.). W uzasadnieniu organ wskazał, że J. L. jest wdowcem samotnie prowadzącym gospodarstwo domowe, pobiera emeryturę w kwocie 1.243,98 zł brutto miesięcznie, oprócz zaległości w ZUS nie posiada innych zobowiązań, z otrzymywanej emerytury pokrywane są miesięczne wydatki w wysokości 300,- zł miesięcznie oraz koszty leczenia na tą samą kwotę. Organ podał, że na potwierdzenie powyższego nie przedłożono jednak żadnych dowodów. Dodatkowo ustalił, że strona nie pobiera żadnych świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej Gminy L. (zestaw I karta nr 32 akt administracyjnych). Organ stwierdził, że wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże posiada majątek nieruchomy oraz ruchomy, którego jest współwłaścicielem i z którego można skutecznie dochodzić należności ZUS zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 3 u.s.u.s. oraz, że wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wniesiono przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 4a u.s.u.s.). Ponadto żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z pobieranego przez stronę świadczenia emerytalnego, a więc oczywiste jest, że podczas jego prowadzenia uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ uznał, że dowody przedłożone przez stronę oraz zgromadzone przez ZUS nie są wystarczające do stwierdzenia, że wystąpiły szczególne okoliczności w wyniku których opłacenie zobowiązań pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ma dowodów na to, że strona poniosła jakieś straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności np. z powodu powodzi, pożaru czy kradzieży, zatem nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31.07.2003r. Nie można też uznać w ocenie organu, że dochód strony z tytułu emerytury nie wystarcza na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zakład wskazał, że strona co prawda jest osobą przewlekle chorą i ponosi koszty leczenia oraz miesięczne opłaty, jednak do akt nie dołączono żadnych dowodów potwierdzających ich wysokość. Na tej podstawie organ uznał, że obecna sytuacja materialna strony nie przemawia za umorzeniem należności. J. L. pismem z dnia 10.05.2011r. ponownie wniósł o umorzenie składek. Wyliczył, że z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskiwał zysk średnio 100, zł miesięcznie. Podał, że z emerytury pokrywa koszty leczenia z dojazdem do lekarza. Ze względu na to, że choruje także na padaczkę ponosi również koszty podróży osoby towarzyszącej, ok. 300,- zł miesięcznie. Podał, że za oświetlenie i gaz płaci ok. 300,- zł miesięcznie, koszt opału na ogrzewanie mieszkania to ok. 4.000,- zł, poza tym opłaca należności z tytułu podatku, ubezpieczenia za działkę i budynek. Po uwzględnieniu powyższych kosztów oraz środków przeznaczanych na drobne awarie sprzętu domowego na wyżywienie pozostaje mu ok. 200,- zł miesięcznie. Wyjaśnił, że jest współwłaścicielem majątku nieruchomego oraz ruchomego. Nie zgodził się z traktowaniem go jako celowo uchylającego się od płacenia składek i podkreślił, że nie wiedział o obowiązku uiszczania składek zdrowotnych przez emeryta prowadzącego działalność gospodarczą. W złożonym w dniu 01.09.2011r. dodatkowym piśmie J. L. podał, że po zarejestrowaniu zakładu usługowego zachorował i nie był w stanie dokonać formalności z ubezpieczeniami, a dolegliwości związane z chorobą takie jak ból oraz wizyty u lekarza nie pozwoliły mu pracować przez okres co najmniej dziesięciu miesięcy w roku. Ponadto nie wyrejestrował działalności gdyż zakładał, że wyzdrowieje, jednak obecnie nie jest w stanie uregulować zadłużenia. Padaczka, na którą zachorował podczas leczenia onkologicznego nie pozwala mu na powrót do działalności w zakresie usług rzemieślniczych. Natomiast lekarstwa kupuje w różnych aptekach i nie ma rachunków potwierdzających wydatki na nie poniesione. Postanowieniem z 24.05.2011r. ZUS zawiesił z urzędu postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sporu sądowego w zakresie wysokości zobowiązań strony z tytułu składek. Następnie po podjęciu postępowania postanowieniem z 18.08.2011r., wydał decyzję z dnia "[...]", którą utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]". W uzasadnieniu Zakład powołał się na art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31.07.2003r. i ponownie uznał, że przedstawiona przez stronę trudna sytuacja nie została w sposób wyczerpujący udowodniona. Do akt sprawy nie zostały przedłożone dowody w pełni potwierdzające, że opłacenie zobowiązań wobec ZUS pozbawiłoby stronę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ na podstawie zgromadzonej dokumentacji przyznał, że wnioskodawca jest przewlekle chory i wymaga stałej opieki lekarskiej. Zakład wskazał, że strona deklaruje miesięcznie koszty związane z leczeniem i bieżącym utrzymaniem na poziomie 600,- zł, jednak na potwierdzenie ponoszonych wydatków nie przedkłada rachunków, a jedynie fakturę za energię za okres od 12.2010r. do 05.2011r., zgodnie z którą przeciętny miesięczny koszt opłat wynosi 210,89 zł. Zakład uznał, że umorzenie składek jest rozwiązaniem wyjątkowym, gdyż terminowe opłacanie należnych składek jest obowiązkiem płatników. Dlatego też musi zostać udowodnione wystąpienie przesłanek potwierdzających jednoznacznie, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność lub ważny interes strony. Na powyższą decyzję J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w całości i uwzględnienia jego wniosku o umorzenie zobowiązań względem ZUS. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31.07.2003r. Sytuacja materialna skarżącego jest bowiem bardzo trudna i nie jest on w stanie uiścić zaległości ZUS, jak też strona cierpi na nowotwór złośliwy gruczołu krokowego i padaczkę, które to choroby należą do przewlekłych. W związku z tym spełnia w/w przesłanki. Wyszczególnił dodatkowo koszty: miesięcznych opłat za wodę - od 50,- zł do 60,- zł (załączył fakturę z 16.08.2011r.), podatku od nieruchomości i rolnego – po 50,- zł kwartalnie (przedstawił dowód wpłaty podatku wraz z kosztami upomnienia wobec niemożności opłacenia w terminie), telefonu – 36,- zł miesięcznie (dołączył do skargi pokwitowanie wpłaty). Wskazał, że z braku środków nie uiścił kwoty 306,- zł tytułem ubezpieczenia OC rolników i budynków. Dołączył do skargi: – kopię niewypełnionego formularza przelewu w/w należności ubezpieczenia OC, – fakturę z dnia 05.10.2011r. na zakup leków w październiku 2011r. w kwocie 251,04 zł, – harmonogram spłat kredytu bankowego od lipca 2011r., udzielonego skarżącemu na okres 10 miesięcy na kwotę 1.052,63 zł, – dowód wpłaty na rachunek Zakładu Komunalnego Gminy kwoty 105,97 zł, – dokumentację medyczną choroby. Ponadto podał, że co kwartał jeździ na badania kontrolne w w/w Centrum Onkologii w B. i koszt wyjazdu wynosi średnio 150,- zł. Ze względu na brak środków nie pojechał jednak na kontrolę w czerwcu 2011r. i tym bardziej nie stać go na opłacenie zaległości ZUS, która wraz z odsetkami wynosi ok. 26.000,- zł. W odpowiedzi na skargę Zakład, reprezentowany przez r.pr. B.B., wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż nie jest w stanie spłacić swoich zaległości, Zakład zaś szczegółowo dokonał oceny możliwości spłaty zasłużenia zarówno pod kątem oceny sytuacji materialnej strony, jak i rodzinnej. Uznał ponadto, że istnienje możliwość windykacji składek chociażby ze świadczenia emerytalnego zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. Problematykę umorzenia należności z tytułu składek reguluje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z dnia 31.07.2003r. Przepisy powyższe mają odpowiednie zastosowanie do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, co wynika z art. 32 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z dołączonego do akt administracyjnych odpowiedzi Starostwa Powiatowego z dnia 11.03.2011r. (zestaw I, k. 28 akt admin.) wynika, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr 279 o pow. 1,32 ha, położonej w Z. gm. L. Zatem nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3b została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ przyjął, że strona nie wykazała zaistnienia przesłanki świadczącej o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, umożliwiającej dokonanie umorzenia należności w oparciu o w/w rozporządzenie z dnia 31.07.2003r. Zakład odmówił umorzenia powyższych należności powtarzając argumentację z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, że wnioskodawca nie przedłożył wyczerpujących dowodów potwierdzających wystąpienie przesłanek umorzenia. W tym przypadku organ nie rozważył wszystkich okoliczności w sprawie. Organ powołał się na przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmawiając umorzenia należności z tytułu składek. Powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (powyższe ma odpowiednie zastosowanie do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, co wynika z art. 32 u.s.u.s.) ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "... biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31.07.2003r., przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1), jak też okoliczność przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3). Sytuacja "braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" odnosi się do hipotezy normy i wskazuje sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia należności. Oznacza to, że organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu do tej sytuacji, jak i jej oceny faktycznej. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia tej sytuacji, w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez organ uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Organ nie dokonał niezbędnych ustaleń i zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącego sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. W rozpoznawanej sprawie organ wzywał w toku postępowania skarżącego do przedstawiania dokumentów pozwalających na ocenę jego sytuacji materialnej, jednakże nie posiadał on takich dowodów. Dowody takie zaczął gromadzić na skutek postępowania organu i załączył je dopiero na etapie skargi do sądu - obejmują one czasowo okres bezpośrednio przed złożeniem skargi. Jednak Zakład zupełnie pominął dokumentację chorobową zobowiązanego, dołączoną do akt na etapie ponownego rozpatrywania wniosku o umorzenie (osiem kart w nieponumerowanej kopercie, oznaczonej jako "dane sensytywne" - zestaw II akt admin., pomiędzy kartą 8 i 15). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że skarżący był leczony onkologicznie, cierpi na padaczkę, w wyniku zasłabnięć był przyjmowany do szpitala, a także doznał złamania kości udowej prawej. Zatem udokumentował chorobę. Natomiast organ z nieznanych przyczyn całkowicie pominął przedstawiony materiał dowodowy i ogólnie stwierdził, że strona nie udokumentowała swojej sytuacji, co w omawianym zakresie nie jest prawdą. Organ nie przeanalizował sytuacji skarżącego w sposób całościowy i skupił się wyłącznie na uzyskaniu od strony dokumentacji w celu stwierdzenia wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Na etapie skargi skarżący dołączył aktualne dowody uiszczenia bieżących opłat, jak też materiały świadczące o płatnościach, których nie dokonał ze względu na brak funduszy. Jednak przed organem wydającym zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję przedstawił w/w dokumentację medyczną. Zasadny jest zatem zarzut skargi nierozpatrzenia wniosku strony w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia - przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przedstawioną dokumentację medyczną organ winien rozpoznać w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31.07.2003r. Niemniej dokumenty złożone także na etapie skargi przed Sądem Zakład weźmie także pod uwagę ponownie rozważając wystąpienie przesłanki pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.