I SA/Ol 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2015r. sprawy skargi W. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasadza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego 397 ( trzysta dziewięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAOI 705/15 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego po rozpatrzeniu odwołania W.S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 27.02.2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 09 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1438 ze zm.) § 2, § 4, § 6, § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał producentowi rolnemu W.S. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 9 341,20 zł, w tym z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne (wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) oraz pakietu 3- Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.1- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 zadeklarowano również 3 sztuki koni rasy huculskiej w ramach pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie (wariant 7.2.2 - Konie huculskie). Organ I instancji wskazał, iż w dniu 10 września 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła prośba W.S. o uznanie siły wyższej w związku z faktem podniesienia się poziomu wody na starorzeczu "[...]", co z kolei spowodowało podniesienie wód gruntowych i uniemożliwiło wykoszenie 0,80 ha (szkoda powstała z końcem września). Następnie w dniu 7 listopada 2014 r. wpłynął protokół szkód spowodowanych przez bobry w użytkach zielonych/uprawach rolnych/innych sporządzony przez przedstawicieli Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Powyższy dokument potwierdził żerowanie bobrów na działce ewidencyjnej Nr "[...]". Organ I instancji wskazał, iż W.S. w dniu 11 kwietnia 2015 r. złożył oświadczenie dotyczące sposobu użytkowania gruntów na działce ewidencyjnej Nr "[...]". Wskazał, że po opadnięciu wód gruntowych pod koniec września 2014 r. wykonał koszenia na obszarze ok. 1 ha (zalanie ustąpiło i można było wjechać na łąkę ciężkim sprzętem). Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż prośba o uznanie siły wyższej stała się bezpodstawna, gdyż grunty orne objęte szkodą zostały wykoszone. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.). Organ I instancji wskazał, iż W.S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożył po raz pierwszy w roku 2010. Kierownik Biura Powiatowego wskazał, iż w roku 2013 w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola (kontrola została przeprowadzona 25 kwietnia 2014 r. za sprawę z roku 2013). Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono zawyżenie deklaracji powierzchni działki rolnej A deklarowanej do płatności w ramach pakietów 2 - Rolnictwo ekologiczne i 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone (powierzchnia deklarowana - 7,82 ha, powierzchnia stwierdzona - 6,37 ha). Ponadto organ I instancji wskazał, iż dokonanie zmiany niezgodnie z warunkami określonymi w § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkuje brakiem płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej zmienionej powierzchni oraz koniecznością zwrotu części przyznanych płatności (za różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach wariantów w poszczególnych latach a powierzchnią stwierdzoną). Powierzchnia stwierdzona w 2014 r. w ramach pakietu 2 i 3 wyniosła 6,37 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolno środowiskowej w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone na rok 2014 wyniosła 6,37 ha. Łączna kwota przyznanych W.S. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wyniosła 9341,20 zł. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy zastosował § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju W si z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zgodnie z którym "zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji". W dniu 25 kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie W.S. (za sprawę z 2013 roku), w wyniku której stwierdzono zawyżenie deklaracji powierzchni działki rolnej A deklarowanej do płatności w ramach pakietów 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone. Powierzchnia ustalona dla działki rolnej A wyniosła 6,37 ha. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy zastosował § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutu W.S., "iż niektóre płatności są liczone do powierzchni 8,23 ha, a rolnośrodowiskowe do 6,37 ha", wskazał, iż płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana zgodnie z ustalonym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W wyniku przeprowadzonej kontroli w roku 2013 powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz wariantu 3 .1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wyniosła 6,37 ha. W danym roku płatność przysługuje do powierzchni nie większej niż powierzchnia upraw kwalifikowanych i nie większej niż zatwierdzony. Ponadto odnosząc się do powyższego zarzutu wskazał, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest przyznawana do zadeklarowanych działek rolnych A, B oraz AA, natomiast płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz wariantu 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach przyznawana jest do działki rolnej A. Ponadto Organ odwoławczy wskazał, że załączony do odwołania operat techniczny z uwagi, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, nie wniósł do sprawy nowych okoliczności, które miałby wpływ na wysokość przyznanych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż skarżący zmniejszył powierzchnię działki rolnej A z zadeklarowanej 7,82 ha do 6,37 ha, 2. naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez pominiecie operatu technicznego sporządzonego przez geodetę mgr inż. J. Z., z którego wynika , że powierzchnia tej użytkowanej na celne rolne wynosi 9.9001 ha. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji skoncentrowały się na ustaleniach poczynionych w dniu 25 kwietnia 2014r., z których wynikało, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 6,37 ha. Skarżący nie zgodził się z takimi wynikami pomiaru, toteż zlecił wykonanie operatu geodezyjnego. Tymczasem Organ II instancji nawet nie podjął próby oceny tego operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwany dalej k.p.a.). Z art. 7 k.p.a. wynika, że obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie jest podejmowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej, wynika zatem obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest do dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanej regulacji, ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności, a na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Jednocześnie trzeba zauważyć, że nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie ma bowiem zastosowanie ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173. W związku z tym, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, miał na uwadze rozwiązania prawne zawarte w ww. ustawie. Stosownie bowiem do art. 133 i 134 p.p.s.a. Sąd, rozstrzygając w sprawie dokonuje oceny prawidłowości decyzji na podstawie akt, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., określając w art.1 zakres regulacji, wskazuje stosowne rozporządzenie Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, że przepisy ustawy normują kompetencje organów, zasady i tryb wspierania rozwoju obszarów wiejskich z wymienionego Funduszu wyłącznie w zakresie nieokreślonym w prawie wspólnotowym, bądź wskazanym w tym prawie do uregulowania przez prawo krajowe. Również w art. 2 ustawa powołuje przepisy prawa europejskiego, które mają bezpośrednie zastosowanie do postępowania odnośnie różnego rodzaju pomocy, w szczególności zaś kontroli i nadzoru nad prawidłowością jej przyznawania. Z regulacji zawartych w ustawie wynika oczywiście, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.). Należy podkreślić, że art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, że to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z którymi wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Skarżący takie okoliczności przedstawił. Skarżący zasadnie wskazał, że organy administracji skoncentrowały się na ustaleniach poczynionych w dniu 25 kwietnia 2014r., z których wynikało, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 6,37 ha. Skarżący nie zgodził się z takimi wynikami pomiaru, toteż zlecił wykonanie operatu geodezyjnego. Tymczasem Organ II instancji nawet nie podjął próby oceny tego operatu. W związku z tym Sąd uwzględnił zarzuty skargi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: niewyjaśnienie okoliczności sprawy, czy skarżący faktycznie zmniejszył powierzchnię dla działki rolnej A z zadeklarowanej 7,82 ha do 6,37 ha. Organ odwoławczy pomimo przedłożenia przez skarżącego operatu technicznego, sporządzonego przez geodetę mgr inż. J. Z., nie skonfrontował go z własnymi ustaleniami poczynionymi w dniu 25 kwietnia 2014r. Ubocznie należy wskazać, że ustalenia z dnia 25 kwietnia 2014r., dotyczyły innego postępowania i nie zostały one przedłożone Sądowi w tym postępowaniu. Uznając zatem złożoną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ uwzględni wskazania Sądu i dokona oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem operatu technicznego, sporządzonego przez geodetę mgr inż. J. Z.. Skonfrontuje go z własnymi ustaleniami poczynionymi w dniu 25 kwietnia 2014r. Te dowody z dnia 25 kwietnia 2014r. dołączy do akt tego postępowania. Ponadto w celu wyjaśnienia rozbieżności przesłucha w charakterze świadka mgr inż. Jana Z. na okoliczność sporządzonego operatu technicznego. W szczególności na okoliczność weryfikacji PEG i czy istniały podstawy do przyjęcia, że skarżący realizował swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a nie jak to przyjął organ na powierzchni 6,37 ha. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 i 209 tej ustawy (pkt II wyroku).