I SA/Ol 720/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Z.Z. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" r., którą odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 10.436,30 zł. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał na trudną sytuacją finansową. Podniósł, że dochody z działalności gospodarczej nie były wysokie i nie wystarczały na pokrycie ubezpieczenia. Po chorobie jego jedynym źródłem utrzymania jest renta. Pomaga mu opiekunka z pomocy społecznej, jednak zmuszony jest korzystać również z odpłatnej pomocy opiekuna osób starszych. Decyzją z dnia "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od sierpnia 2009 r. do stycznia 2010 r. i marzec 2010 r., ubezpieczenie zdrowotne od czerwca 2009 r. do kwietnia 2010 r. oraz Fundusz Pracy od lipca 2009 r. do kwietnia 2010 r. wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 10.436,30 zł. Wskazując w uzasadnieniu na brzmienie art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788), dalej: "u.s.u.s.", podniósł, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w ściśle określonych sytuacjach. Zakład podniósł, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od 31 grudnia 1998 r. do 24 kwietnia 2010 r., nie wywiązując się w tym okresie z obowiązku opłacania składek. Nie były wobec niego prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, a zatem nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, pkt 4 i pkt 4b ustawy u.s.u.s. Nie zaistniała również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., gdyż zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wystąpiła ponadto przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ kwota składek przekracza koszty upomnienia. Należności zostały skierowane na drogę przymusowej egzekucji, w ramach której w dniu 15 września 2011 r. dokonano zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego. Z uwagi na zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej prowadzenie postępowania egzekucyjnego przejął komornik sądowy, który w ciągu ostatnich 6 miesięcy wyegzekwował kwotę 2.640,89 zł. W sprawie nie zaistniały zatem przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Dokonując zaś oceny wniosku w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", Zakład podniósł, że należy brać pod uwagę m.in. to, czy spłata zadłużenia nie spowoduje sytuacji, że osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też stały i pogłębiający się. W ocenie Zakładu, przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja nie była kompletna, co uniemożliwiło ocenę jego sytuacji finansowej i możliwości płatniczych. Z akt sprawy wynikało, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe. Pobiera świadczenie rentowe wysokości 2.063,89 zł brutto tj. 1.713,14 zł netto oraz dodatek pielęgnacyjny 215,84 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz komornika sądowego w wysokości 515,97 zł. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 1.200 zł. Jednakże, w ocenie organu, ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat nie stanowi podstawy do umorzenia należności, gdyż nie są to wydatki nadzwyczajne czy nieprzewidziane. Zatem nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż sytuacja finansowa, pomimo iż - w ocenie strony trudna - nie nosi znamion ubóstwa, a osiągany dochód zapewnia możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Uznając, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, Zakład podniósł, że strona ma problemy zdrowotne i na leczenie przeznacza miesięcznie kwotę 200 zł. Wnioskodawca przedstawił kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z 13 maja 2010 r. oraz orzeczenie o niepełnosprawności. Korzysta ze wsparcia z opieki społecznej i dodatkowo z płatnego opiekuna osób starszych, na co przeznacza 300 zł miesięcznie. Jednakże, jak podniósł organ, w sytuacji osiągania dochodu stan zdrowia nie jest samodzielną przesłanką do zastosowania umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem Zakładu, zastosowania nie miała również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej. W ocenie organu, podstawy umorzenia należności nie mogła też stanowić argumentacja, że zadłużenie powstało w wyniku złej sytuacji przedsiębiorstwa. Jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, płatnik był zobowiązany do opłacania należnych składek , w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istniał od dnia rozpoczęcia działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Brak możliwości jednorazowej ich zapłaty nie daje podstaw do umorzenia należności. W sprawie istnieje możliwość uzyskania ulgi w formie układu ratalnego, zwłaszcza, że we wniosku zawarto prośbę o zmniejszenie potrąceń ze świadczenia rentowego do kwoty 200 zł. Umorzenie jest instytucją o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, a Zakład nie może swobodnie rozszerzać zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że strona pobiera świadczenie rentowe od 1998 r. i w okresie prowadzenia działalności gospodarczej posiadała dwa źródła dochodu. Korzystanie z systemu ubezpieczeń społecznych poprzez pobieranie świadczeń długoterminowych i jednoczesne nieregulowanie zaległości z tytułu składek, narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych, albowiem z jednej strony strona korzysta ze świadczeń, a poprzez zaległości składkowe nie dokłada się do systemu, z którego mają korzystać pozostali ubezpieczeni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący stwierdził, że w obecnej sytuacji finansowej i zdrowotnej nie stać go na ratalną spłatę zadłużenia. Jego miesięczne dochody z tytułu renty inwalidzkiej po potrąceniu wynoszą 1.415 zł, zaś niezbędne miesięczne wydatki wnoszą 1.300 zł, w tym: czynsz za mieszkanie 600 zł, leki 200 zł, energia elektryczna 200 zł, usługi opiekuńcze 300 zł. Na wyżywienie i zakup odzieży pozostają środki w kwocie 115 zł, która nie jest wystarczająca. Skarżący podniósł, że obecnie nie jest w stanie prawidłowo archiwizować dokumenty i ich nie posiada. Jednocześnie oświadczył, że mieszka sam i nie prowadzi z nikim wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarżący jest właścicielem mieszkania o powierzchni 49m² oraz posiada oszczędności w kwocie 2.500 zł, które określił jako rezerwę na niespodziewane wydatki takie jak zakup sprzętu AGD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd po dokonaniu analizy całokształtu okoliczności faktycznych i przepisów prawnych w rozpatrywanej sprawie, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z odmową umorzenia należności skarżącemu z tytułu składek, doszło bowiem zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów prawa. Podstawę prawną decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s.. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie występuje wymieniona przesłanka organ rentowy może pomimo tego, w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy: - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych , - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z treści powołanego przepisu, wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków w nim przewidzianych, daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało z woli ustawodawcy, uznaniu administracyjnemu organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że nie powinno i nie może ono oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie norm zawartych w art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w przepisie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., o sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Dodać jednakże należy, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie. Dokonując na tle powyższych uwag oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego - w szczególności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 tej ustawy, co uzasadniało jej uchylenie. W ocenie Sądu dokonana przez ZUS w oparciu o powyższe kryteria, ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza opisaną wyżej zasadę uznania administracyjnego, jak i wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuacja rodzinna - powodująca zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że pomimo dokonania przez Zakład ustaleń w zakresie wysokości dochodów oraz wykazanych wydatków, nie były one przedmiotem głębszej analizy organów. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób z uzyskiwanych przez skarżącego środków, przy uwzględnieniu ponoszonych wydatków, zobowiązany będzie w stanie opłacić wymagane należności bez uszczerbku zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (w tym kosztów wyżywienia). W ocenie Sądu, obecna sytuacja materialna i osobista skarżącego uzasadnia wyjątkowe traktowanie. Wbrew twierdzeniom Zakładu, można zaliczyć ją właśnie do przypadków wyjątkowych, a nawet trudnych. Skarżący jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jedynym jego dochodem jest otrzymywana renta inwalidzka po potrąceniu wynosząca 1.415 zł, zaś niezbędne miesięczne wydatki wnoszą 1.300 zł. Zdaniem Sądu, okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. W uzasadnieniu decyzji nie może zabraknąć przedstawienia informacji o przeprowadzonej analizie sytuacji materialnej i finansowej strony, jak również wniosków, do jakich te okoliczności doprowadziły organ.. W okolicznościach sprawy należy mieć na uwadze, iż skarżący ma 65 lat, orzeczony stropień niepełnosprawności, korzysta ze wsparcia opieki społecznej oraz płatnego opiekuna osób starszych. Nie będzie zatem nieuprawnionym twierdzenie, że Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej wnioskodawcy. W ocenie Sądu, wykazana przez skarżącego obecna sytuacja materialna i osobista, związana z jego stanem zdrowia i wiekiem jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie. Przypomnienia również wymaga, że powyższa decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jej elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Podkreślić należy, na co trafnie zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, (p. wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183), iż okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest zatem skonfrontowanie sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległości i wskazanie dochodów, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia, wynikające z braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co niewątpliwie miało/mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia z pełnym poszanowaniem zasad procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Argumentacja organu orzekającego, że w przypadku decyzji uznaniowej, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należności z tytułu składek, ale nie ma takiego obowiązku, nie może być zdaniem Sądu uznana za wystarczające odniesienie się do sytuacji skarżącego. Odmowa umorzenia musi opierać się na rzeczywistych podstawach, zaś jej uzasadnienie pełne, logiczne i spójne. Nie sposób bowiem uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia zdaniem Sądu, wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, powinien też dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. oraz wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie sytuacji skarżącego umożliwi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Ponadto rozpatrując sprawę o charakterze uznaniowym organ, niezależnie od wnikliwego zbadania przesłanek do zastosowania uznania, czego w tej sprawie zabrakło, musi podejmować rozstrzygnięcie w sposób zgodny z także z innymi dyrektywami wynikającymi z Konstytucji, w szczególności z art. 68 ust. 3 i 69, które odnoszą się m.in. do obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Dlatego też, gdy osoba niepełnosprawna lub chora ubiega się o umorzenie należności z tytułu składek, niezbędne jest rozważenie, czy odmowa umorzenia nie zagrozi jej egzystencji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a..