I SA/Ol 721/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski(spr.), sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 1 marca 2012r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 400 zł (słownie czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/OI 721/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania producenta rolnego D.G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" Nr "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. D.G. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010, ubiegając się o przyznanie przedmiotowych płatności za realizację: - Pakietu 2 – Rolnictwo Ekologiczne, wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 10 ha, zadeklarowanych na działce rolnej B, - Pakietu 2 – Rolnictwo Ekologiczne, wariantu 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 10 ha, zadeklarowanych na działce rolnej A oraz - Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariantu 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 10 ha, zadeklarowanych na działce rolnej A. D.G. posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 28,15ha , nr ewidencyjny 23/9. Działka A i B były częściami składowymi działki o nr ewidencyjnym 23/9. W dniu 04 czerwca 2010r. do organu I instancji wpłynęło pismo z informacją, iż użytkowanie gruntów rolnych na powierzchni około 12 ha na działce ewidencyjnej nr 23/9 jest uniemożliwione ze względu na podniesiony stan wód w związku z działalnością bobrów. W związku z powyższym w dniu 22 marca 2011r. wysłane zostało do D.G. wezwanie do złożenia wyjaśnień na okoliczność poinformowania organu o braku możliwości użytkowania gruntów rolnych na powierzchni około 12 ha. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 15 kwietnia 2011r. oświadczenie złożył K.H., w którym wskazał, iż na działce ewidencyjnej nr 23/9 doszło do podtopienia części użytków rolnych, tj. około 12 ha. Jednocześnie wskazano, iż z tych podtopionych 12 ha powierzchnia użytków rolnych zgłoszona do dopłat to 4 ha łąki. Do oświadczenia załączono dwa protokoły szacowania szkód spowodowanych przez bobry w użytkach zielonych i innych szkód z dnia 14 lipca 2010r. oraz z dnia 07 sierpnia 2010r. z których to wynikało, że łączna powierzchnia użytków zielonych podtopiona lub zalana wynosi 12 ha (za powyższe zalanie czy też podtopienie strona otrzymała odszkodowanie). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" przyznał D.G. płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w wysokości 6.720 złotych za realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w tym wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), na powierzchni 8,00 ha. Organ wskazał, iż w oświadczeniu z dnia 04 czerwca 2010r. podano, że nieużytkowanych jest 12 ha, zaś we wniosku o przyznanie płatności za rok 2010 nie wykazano żadnej powierzchni niezgłoszonej do programów pomocowych oraz zwrócił uwagę na treść protokołów szacowania szkód. Z uwagi na powyższe Kierownik w/w jednostki uznał, iż oświadczenie z dnia 15 kwietnia 2011r. jest niezgodne ze stanem faktycznym, w wyniku czego nie uwzględniono go podczas rozpatrywania sprawy o przyznanie D.G. płatności do gruntów rolnych na 2010r. Od przedmiotowej decyzji zostało złożone odwołanie w którym podniesiono, iż z protokołu szacowania szkód jasno wynika, że powierzchnia użytków zielonych na działce o pow. 28,15 ha podtopiona lub zalana wynosi 12 ha i nie uwzględnia pozostałych 16 ha, na których nie występują szkody. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z prawem odszkodowania za szkody wyrządzone przez bobry należą się za straty w zbiorach na użytkach rolnych i nie są one uzależnione od powierzchni zgłoszonych dopłat. Odwołujący się zaznaczył też, że zgłaszana powierzchnia do dopłat uwzględnia powierzchnię około 5-6 ha stale podtopionych użytków rolnych, a powierzchnia użytkowana i zgłaszana do dopłat wynosi 20 ha. W roku 2011 z w/w powierzchni tylko 4 ha zostały czasowo podtopione, a 16 ha jest ciągle użytkowanych rolniczo. Pozostała część działki nie jest zgłaszana do dopłat i przeznaczona została na budowę stawu. Zdaniem skarżącego organ I instancji dokonał także błędnie obliczenia powierzchni działek oraz wskazał, iż jego wniosek został wypełniony przez pracownika ODR. Dodatkowo jeśli we wniosku pojawiły się błędy formalne, to zdaniem odwołującego się powinny być one wychwycone przez pracownika ARiMR. Odwołujący się powołał się też na pismo Zastępcy Dyrektora Programowania i Analiz w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoje Wsi z którego wynika, że do terenów zalanych przez bobry przysługują płatności. Organ odwoławczy tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał ustalenia powierzchni zakwalifikowanej do objęcia płatnością rolnośrodowiskową. Jak zaznaczył, zgłoszenie przez D.G. braku możliwości użytkowania 12 ha gruntów z powodu podniesienia stanu wody przez tamy bobrów prawidłowo potraktowane zostało jako przekazanie informacji, iż wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 zdezaktualizował się. Po otrzymaniu tego rodzaju informacji w istocie należało bezsankcyjnie zmniejszyć powierzchnię deklarowaną o 12 ha nieużytkowanych rolniczo z powodu zalania przez bobry. Powierzchnia zadeklarowana pierwotnie wynosiła 20 ha (suma deklaracji dla zadeklarowanych działek rolnych A i B) i od niej odjęto 12 ha nieużytkowanych z powodu podtopienia przez bobry, z czego 10 ha odjęto od powierzchni działki rolnej A, a 2 ha pozostałe od powierzchni działki B. Co do kwestii uwzględnienia podtopień gruntów rolnych przez bobry jako wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności i przyznania do takiej powierzchni płatności (na co wskazywała strona przedstawiając pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) zaznaczono, iż obecnie zmieniły się regulacje prawne dotyczące przedmiotowych kwestii. Wskazano przy tym art. 47 rozporządzenia komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) ( Dz.Urz. UE, L. 2006,368.15) oraz § 35 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. nr 33, poz. 262, ze zm.), w których to przepisach nie wskazano na działalność bobrów jako okoliczność świadczącą o wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Powyższego nie przewiduje także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności ( Dz. U nr 46, poz. 308). Jak też podniesiono, celem przepisów w/w rozporządzenia jest udzielanie płatności rolnośrodowiskowej w celu wspierania producentów rolnych, czyli osób prowadzących działalność rolniczą na gruntach rolnych, które utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, tymczasem grunty zalane przez bobry de facto nie były użytkowane rolniczo. Co do treści oświadczenia strony z dnia 15 kwietnia 2011r. w którym wskazano, iż jedynie 4 ha z 12 ha zalanych przez bobry stanowiło użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności, organ zwrócił uwagę na jego sprzeczność z oświadczeniem z dnia 01 czerwca 2010r., gdzie D.G. wskazał na niemożność użytkowania gruntów o pow. 12 ha. Następnie wskazano, iż z treści wniosku wynika, że 8,1564 ha z działki ewidencyjnej nr 23/9 nie zostało zadeklarowanych jako powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszona do programów pomocowych czy też zalesionych co oznacza, że w/w grunt stanowi nieużytek. W związku z powyższym całkowicie niezasadnym i nielogicznym byłoby zgłaszanie przez rolnika ich zalania w wyniku działalności bobrów. Wskazano też na protokół szacowania szkód w którym to dokumencie jednoznacznie wskazano, że zalanie 12 ha w roku 2010 dotyczyło użytków zielonych, dla których przyznana została rekompensata za siano. Organ nadto wskazał, iż odszkodowania za szkody wyrządzone przez bobry przyznawane są do użytków rolnych, nie zaś nieużytków. Skoro komisja szacowania szkód spowodowanych przez bobry stwierdziła wystąpienie zalania na powierzchni 12 ha powyższe oznacza, że są to grunty deklarowane we wniosku, albowiem pozostała część działki ewidencyjnej nr 23/9 nie została zadeklarowana jako powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszona do programów pomocowych czy też zalesiona co oznacza, że w/w grunt stanowił nieużytek. Podkreślono też, że rekompensaty za utracone zbiory przyznawane są tylko do gruntów użytkowanych rolniczo, nie zaś do nieużytków, z których rolnik nie dokonuje żadnych zbiorów. Organ zaznaczył też, że organ I instancji dokonał obliczeń powierzchni działek rolnych w prawidłowy sposób, a z kolei jeśli chodzi o wypełnienie wniosku o przyznanie płatności, to za treść takiego wniosku odpowiedzialność ponosi rolnik, który składa na nim własnoręczny podpis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zaznaczając, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa oraz jego interesu prawnego. Na rozprawie skarżący przedstawił pismo procesowe. Z jego treści wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 i 80 k.p.a. Według skarżącego Organ odwoławczy nie rozważył całokształtu materiału dowodowego. Ponadto wniósł on o dopuszczenie dowodu z przedłożonych dokumentów , które zostały opisane w pkt 6 lit. a, b i c pisma procesowego. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne ( art.3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, D.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cyt. jako p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do zgodności z prawem materialnym, jak i co do zachowania przy jej wydaniu przepisów postępowania procesowego. Przy kontroli legalności decyzji Sąd bierze pod uwagę również prawo wspólnotowe. Z punktu widzenia przedmiotowego, polski porządek prawny jest porządkiem prawnym monistycznym, bowiem prawo wspólnotowe (unijne) stanowi część krajowego porządku prawnego. Sąd stwierdzając, że sprawa jest sprawą wspólnotową, powinien ustalić przepisy prawa wspólnotowego, które mogą być zastosowane do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia lub mogą być wzięte pod rozwagę przy interpretacji prawa polskiego. Wydając decyzję w dniu "[...]" organ I instancji opierał się na wniosku o przyznanie płatności z dnia 17 maja 2011r., w którym D.G. zadeklarował o przyznanie płatności, z działki 23/1 o powierzchni całkowitej 28,1564 ha, powierzchnię 20 ha. Dnia 1 czerwca 2010r. skarżący skierował do Agencji pisemne oświadczenie, w którym poinformował Agencję, że w związku z podniesieniem stanu wody przez tamy bobrów, nie jest w stanie użytkować gruntów o powierzchni ok. 12 ha. Stan taki dotyczył działki nr 23/9. W związku z powyższym przesłał on również wniosek o odszkodowanie do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Dnia 14 lipca 2010r. w Biurze Powiatowej ARiMR został sporządzony protokół szacowania szkód spowodowanych przez bobry w użytkach zielonych i innych szkód. Z jego treści wynikało, że przy jego spisaniu był obecny skarżący, przedstawiciel Starostwa Powiatowego, przedstawiciel ZMiUM. W części merytorycznej określono, że tymczasowo podtopiono lub zalano użytki zielone o pow. 12 ha. Wartość odszkodowania została ustalona na kwotę 8280zł. Podpis poszkodowanego jest nieczytelny. Nie jest to jednak na pewno podpis skarżącego. Różni się on od podpisu, który złożył skarżący w protokole sporządzonym w dniu 7 sierpnia 2009r. Na tym protokole z 14 lipca 2010r. jest prawdopodobnie podpis K.H. Jego podpis figuruje pod oświadczeniem z 15 kwietnia 2011r.( k. 47 akt. adm.). Należy zwrócić uwagę, że oświadczenie z 15 kwietnia 2011r. ( k. 47 akt. adm.) Organ I Instancji przypisał skarżącemu. Zgodnie z treścią art. 75 § 2 kpa " Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio." Organ administracji publicznej jest obowiązany przyjąć od strony oświadczenie, jeżeli: 1) przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, 2) strona złoży wniosek o odebranie oświadczenia, 3) organ uprzedzi stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Organ może poprzestać na odebraniu od strony oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 358). Oświadczenia składane w trybie art. 75 § 2 należy odróżniać od wyjaśnień (twierdzeń i oświadczeń) składanych przez strony w toku postępowania dowodowego na rozprawie (art. 95 § 1) oraz dowodu z przesłuchania strony (art. 86). Natomiast art. 75 § 1 zd. 2 kpa wymienia środki dowodowe oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określa bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie zatem na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową nad pozostałymi środkami dowodowymi ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że istnienie względnie nieistnienie pewnych faktów może być wykazane tylko dokumentem urzędowym (por. jednakże wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2 poz. 95, w którym przyjęto, że: "Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.)"). Kodeks nie przewiduje, tak jak czyni to kodeks postępowania cywilnego w art. 244-247, pierwszeństwa dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu ze świadków. Jednakże dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony posiłkowo jedynie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86). Natomiast Organ odwoławczy K.H. określił jako pełnomocnika skarżącego. K.H., który posiadał wiedzę na okoliczności sprawy, mógł być przesłuchany w charakterze świadka. Z naruszeniem art. 75 § 2 kpa odebrano oświadczenie od K.H. Ponadto oświadczenie może być odebrane w trybie art. 75 § 2 kpa, jeżeli nie budzi ono w ocenie organu wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Oświadczenia składane w trybie art. 75 § 2 , w odróżnieniu od twierdzeń ( to z dnia z dnia 1 czerwca 2010r. miało taki charakter) ma moc dowodową. W związku z tym Organ nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że jest ono niewiarygodne. Jest to tym bardziej nieuzasadniane, że skarżący w toku postępowania administracyjnego tłumaczył powody, które legły u podstaw takiej , a nie innej treści twierdzeń z dnia z dnia 1 czerwca 2010r. W świetle powyższych rozważań nie jest możliwa akceptacja przyjętego przez Agencję stanu faktycznego. Ponadto protokół szacowania szkód, który był dowodem w sprawie, nie został podpisany przez skarżącego. Z treści tego protokołu ponadto nie wynika, jaka część gruntów, która była przedmiotem szacowania, była objęta wnioskiem o przyznanie płatności. W świetle powyższych rozważań Sąd z urzędu stwierdził naruszenie przez Organ odwoławczy art. 7, 75 , 77, 80 kpa. Nie został bowiem wyjaśniony stan faktyczny. Te stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić samodzielnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., służyć ma temu samemu celowi, jakiemu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne, a więc kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA W-wa 2011-02-04, sygn. akt. II FSK 1788/09 , LEX nr 818679 ). Odwołanie w art. 106 § 5 p.p.s.a. odnosi się do przepisów k.p.c., regulujących postępowanie dowodowe (art. 244 - 255 k.p.c.), które w postępowaniu sądowym powinny być stosowane odpowiednio. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w piśmie procesowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy winien ocenić materiał dowodowy z poszanowaniem reguł określonych w art. 75 kpa, a K.H. przesłuchać w charakterze świadka na okoliczność treści jego oświadczenia z 15 kwietnia 2011r. ( k. 47 akt. adm.). Ponadto organ powinien wyjaśnić rolę K.H. przy sporządzeniu protokołu z dnia 14 lipca 2010r. Organ powinien także wyjaśnić rozbieżności w materiale dowodowym, odnośnie gruntów zalanych przez bobry. W tej kwestii materiał dowodowy jest sprzeczny. W razie potrzeby organ powinien uzupełnić materiał dowodowy, w tym o dowody o które wnioskował skarżący przed Sądem. Zostały one opisane w pkt 6 lit. a, b i c pisma procesowego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów przysługujących skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1, art. 205 i 209 p.ps.a. ( pkt II wyroku).