I SA/Ol 726/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej I. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga I. O. (dalej: "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR") z "[...]" utrzymującej w mocy decyzję z "[...]" Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ pierwszej instancji") w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2019 r. (dalej: "płatność"). Jak wynika zaś z akt sprawy, wnioskiem z 29 maja 2019 r. (dalej: "wniosek") skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie płatności na rok 2019, a w tym płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji: Pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji; Pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji; Do wniosku skarżąca załączyła m.in. Oświadczenie z 28 maja 2019 r. o grupie rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020); dalej zwane "Oświadczeniem". Decyzją z "[...]" organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności ekologicznej na 2019 r. oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na 2019 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał: art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.); dalej jako "ustawa PROW 2014-2020", § 2, § 3, § 16, § 9 ust. 3 i ust. 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1784); dalej jako "rozporządzenie ekologiczne" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu tej decyzji szczegółowo przedstawiono zasady przyznawania płatności ekologicznej m.in. w ramach Pakietu 5. i Pakietu 11. opisane w § 2 i § 9 rozporządzenia ekologicznego oraz w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019 r., poz. 451); dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r.". Stwierdzono, że w świetle powołanych przepisów, w przypadku wnioskowania przez rolnika o przyznanie płatności ekologicznej w ramach Pakietów 5. i 11., grupę rolników mogą stanowić tylko ci rolnicy, których obowiązuje ten sam poziom obsady zwierząt w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych w ramach Pakietu 5. i Pakietu 11. we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej - albo 0,3 DJP/ha albo 0,5 DJP/ha. Oceniono, że ten warunek nie został spełniony w niniejszej sprawie. Bowiem z uwagi na złożenie przez skarżącą w 2019 r. po raz pierwszy wniosku o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w jej przypadku w celu przyznania płatności ekologicznej na 2019 r. należy zastosować obsadę zwierząt wynoszącą 0,5 DJP/ha. Natomiast, w odniesieniu do producenta rolnego, z którym zgodnie z przedłożonym Oświadczeniem skarżąca tworzy grupę rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), a który podjął aktualnie realizowane zobowiązanie ekologiczne w 2016 r. - należy zastosować w 2019 r. obsadę zwierząt wynoszącą 0,3 DJP/ha. Ponadto stwierdził, że producent nie jest w posiadaniu zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie w jej sprawie § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r. Podniosła, że przepisu tego nie stosuje się do przyznawania płatności ekologicznej rolnikowi, który podjął zobowiązanie ekologiczne, o czym stanowi § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1243); dalej jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r.". Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że skarżąca w związku z realizacją Pakietu 5. oraz Pakietu 11. nie posiadała zwierząt, o których mowa w rozporządzeniu ekologicznym. Przyjął, że skarżąca chciała skorzystać z możliwości, jakie daje § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego, stanowiący, że jeżeli rolnik nie spełnia warunku określonego w § 9 ust. 3 lub ust. 4 płatność ekologiczna może mu zostać przyznana, w przypadku gdy warunek taki spełnia łącznie co najmniej z jednym innym rolnikiem ubiegającym się o przyznanie płatności ekologicznej. Wskazał, że w takim przypadku do wniosku o przyznanie płatności ekologicznej rolnik dołącza oświadczenie o rolniku lub rolnikach, z którymi spełnia warunek określony w § 9 ust. 3 lub 4, sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję (§ 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego). Zauważył, że choć skarżąca złożyła tego rodzaju oświadczenie, to jednak po jego weryfikacji uznano brak spełnienia kryterium grupy producentów ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej ze względu na różne wskaźniki DJP. Dyrektor ARiMR wyjaśnił przy tym, że uwzględniając brzmienie § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r. należało przyjąć, że wobec skarżącej, która podjęła zobowiązanie ekologiczne po 15 marca 2019 r., obowiązuje wskaźnik do przeliczenia 0,5 DJP/ha, natomiast wobec producenta rolnego wskazanego w Oświadczeniu, który podjął zobowiązanie ekologiczne przed 15 marca 2019 r. (w 2016 r.), obowiązuje wskaźnik do przeliczenia 0,3 DJP/ha. Ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej płatności ekologicznej w ramach Pakietu 5. oraz Pakietu 11., z uwagi na niespełnienie warunku wskazanego w § 9 ust. 3 i § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego. Dodał, że konsekwencją odmowy przyznania płatności we wnioskowanym Pakiecie 5. oraz Pakiecie 11. jest również odmowa przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego przez skarżącą w odwołaniu, Dyrektor ARiMR uznał, że mylne powołanie w decyzji organu I instancji przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r. zamiast § 5 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r. nie ma wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał bowiem, że przepis § 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r. nawiązuje do zmiany wynikającej z rozporządzenia MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r., wprowadzającej podwyższony dla nowych beneficjentów (do 0,5 DJP/ha) minimalny poziom obsady zwierząt wymagany w przypadku realizacji m.in. Pakietów 5. i 11. (Uprawy paszowe na gruntach ornych). Podał, że przepis § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r. został zastąpiony przepisem § 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r. ze względu na konieczność wyeliminowania wątpliwości przy stosowaniu przepisu § 3. Ocenił, że powołany § 5 w sposób pełniejszy odzwierciedla ideę ściślejszego powiązania płatności ekologicznych z posiadaniem zwierząt. Dodał, że przepisy te regulują bardziej szczegółowo, którzy rolnicy i w jakich przypadkach, i w odniesieniu do których zobowiązań ekologicznych, mogą otrzymać płatności ekologiczne w zakresie Pakietów 6. i 12. (Trwałe użytki zielone) oraz Pakietów 5. i 11. (Uprawy paszowe na gruntach ornych) na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ostatniej nowelizacji rozporządzenia ekologicznego, a więc minimalną obsadą zwierząt na poziomie 0,3 DJP/ha, a nie 0,5 DJP/ha. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, chociaż organ odwoławczy orzekł w oparciu o inną podstawę materialnoprawną. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Dyrektor ARiMR, pomimo uznania, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa pod kątem przepisów prawa materialnego, utrzymał ją w mocy, co spowodowało, że nie zostało rozstrzygnięte, w jakim reżimie prawnym winna być rozpatrzona sprawa. Oceniono, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sprawę należy rozpoznać na podstawie innych przepisów prawa materialnego, niż te które zastosował organ pierwszej instancji, to winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za niewystarczające uznano poprzestanie przez Dyrektora ARiMR na stwierdzeniu omyłki w działaniu organu I instancji polegającej na przywołaniu przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 27 lutego 2019 r. zamiast przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r. Zauważono także, że Dyrektor ARiMR orzekał na podstawie przepisów prawa materialnego, które utraciły moc. Podano bowiem, że 2 lutego 2020 r. utraciło moc rozporządzenie MRiRW z dnia 25 czerwca 2019 r., które stanowiło merytoryczną podstawę orzekania organu odwoławczego. Skonstatowano, że skarżąca ma prawo do klarowanego wyjaśnienia, które przepisy i dlaczego znajdują zastosowanie w jej sprawie, a pozostawanie w obrocie prawnych dwóch decyzji, które powołują odmienne przepisy prawa materialnego w sprawie, nie przyczynia się do wyjaśnienia sytuacji prawnej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stanowisko, a ponadto wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 19 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374,576, 568 i 695) oraz pkt 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1829), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju i zaliczenie miasta na prawach powiatu Olsztyn do strefy czerwonej, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone poinformowaniem stron postępowania o możliwości składania, do dnia wyznaczonego posiedzenia niejawnego, pism procesowych w sprawie. Rozstrzygany spór dotyczy podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej na 2019 r. Skarżąca twierdzi, zastosowana przez organ pierwszej instancji podstawa prawna była nieprawidłowa, co obligowało Dyrektora ARiMR do uchylenia tej decyzji. Zaś według organu istotne jest, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, zaś treść decyzji organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd powinien ustalić przede wszystkim prawidłową podstawę materialnoprawną obowiązującą w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności ekologicznej, złożonym 29 maja 2019 r. W dacie złożenia ww. wniosku, który był pierwszym wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności ekologicznej, obowiązywało rozporządzenie ekologiczne, tj. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm). W akcie tym przyjęto w § 9 ust. 3, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i pkt 11 (Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji oraz Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji) do przyznania płatności, oprócz warunków określonych w § 2 wymagane jest, aby rolnik był posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Jednak w sytuacji, gdy rolnik warunku tego nie spełnia, to możliwe jest przyznanie płatności, jeżeli warunek powyższy jest spełniony łącznie z innym, co najmniej jednym rolnikiem ubiegającym się o przyznanie płatności (§ 9 ust. 13), przy czym wymagane dołączenie do wniosku o płatność stosownego oświadczenia (§ 18 ust. 2 pkt 2). Z kolei z § 12 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego wynika, że wysokość płatności jest iloczynem stawek za 1 ha gruntu i powierzchni, do których przysługuje płatność, przy czym dla pakietów 11 i 5 przy ustalaniu tej płatności uwzględnia się powierzchnię gruntów ustaloną jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na DJP zgodnie z § 9 ust.9 oraz współczynnika 0,5 (§ 12 ust. 4). Zatem w wyżej określonych granicach prawnych należało rozpatrzyć wniosek skarżącej. Jako że nie posiadała zwierząt o określonych w rozporządzeniu gatunkach, mogła otrzymać płatność jedynie w razie wskazania innego rolnika spełniającego powyższe uwarunkowania i załączenia do wniosku o płatność stosownego oświadczenia. Oświadczenie takie zostało złożone (K-4-1) i wynika z niego, że rolnik G. S. spełnia warunek posiadania zwierząt. Okazało się jednak (okoliczność bezsporna), że do skarżącej zastosowanie ma ww. współczynnik 0,5, co wynika z zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego w stanie prawnym na dzień złożenia wniosku, zaś wskazanemu w oświadczeniu rolnikowi, z uwagi na rozpoczęcie zobowiązania ekologicznego w 2016 r., czyli przed 15 marca 2019 r., przypisany jest współczynnik 0,3, bowiem do tej daty taki właśnie współczynnik określony był w § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego. Zmiana przepisu wynika z § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2019 r. (Dz.U.2019.451) zmieniającego rozporządzenie ekologiczne z dniem 15 marca 2019 r. Powstaje zatem pytanie, czy powyższa niezgodność współczynników wskazuje na niespełnienie przez skarżącą warunków uzyskania płatności ekologicznej na 2019 r. Z zaskarżonej decyzji wynika, że dla organu odwoławczego jest oczywiste, że zarówno skarżącej jak i zgłoszonemu przez nią rolnikowi powinien zostać przypisany ten sam współczynnik, wynoszący 0,5 DJP/ha. Zaważenia jednak wymaga, że wysokość tego współczynnika (wskaźnika do przeliczenia) nie jest zależna od skarżącej, lecz wynika wprost z przepisów, tj. z zapisu zawartego w § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, który uległ zmianie od dnia 15 marca 2019 r., a w którym określono szczegółowo, w jaki sposób należy obliczać wysokość płatności ekologicznej. Podkreślenia wymaga, że treść § 12 rozporządzenia ekologicznego nie odnosi się do warunków przyznania płatności, lecz do ustalania jej wysokości. Warunki określają wcześniejsze przepisy rozporządzenia, zawarte są przede wszystkim w § 2, § 3, a także w omawianym wyżej § 9. Dlatego też w ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy uważa, że wynikająca ze zmiany przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego zmiana ww. współczynnika, prowadząca do zróżnicowania współczynnika przypisanego skarżącej oraz zgłoszonemu przez nią rolnikowi – przesądza o niespełnieniu przez skarżącą warunku posiadania zwierząt łącznie z innym rolnikiem, to powinien stanowisko to szczegółowo uzasadnić. W zaskarżonej decyzji nie ma uzasadnienia prawnego opartego na § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, tj. w decyzji nie wyjaśniono, dlaczego to, że skarżącej i wskazanemu przez nią rolnikowi przypisane zostały różne wskaźniki DJP, jest, jak wskazał Dyrektor ARiMR, kluczowe dla odmowy przyznania płatności w ramach pakietów 5 i 11. Z tej przyczyny Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wywiązał się prawidłowo z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Ocena prawna dokonana przez Dyrektora ARiMR jest niepełna i wymaga ponownego przeprowadzenia, z uwzględnieniem uwag poczynionych powyżej przez Sąd. Ponadto należy wyjaśnić, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego organ odwoławczy uznał, że nie doszło do zawiązania grupy rolników i jaki byłby ewentualny wpływ takiego stwierdzenia na spełnienie przez skarżącą warunków przyznania płatności. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W skardze postawiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz uzasadniono go jedynie brakiem możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymujące z uwagi na oparcie się przez ten organ na inne przepisy prawa materialnego niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Zarzut ten okazał się zasadny, chociaż z nieco innych przyczyn niż wskazane w skardze. W wyniku kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art.107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób motywów, jakimi kierował się, uznając, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania płatności na gruncie przepisów rozporządzenia ekologicznego wskazanych w wyroku, a także nie przedstawił przekonywującego wyjaśnienia prawnego, dlaczego przyjął, że wysokość współczynnika wskazanego w § 12 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego decyduje o spełnieniu lub niespełnieniu przez skarżącą warunków przyznania płatności. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku, zarówno w odniesieniu do konstrukcji uzasadnienia decyzji, jak i co do jego merytorycznej treści, co w szczególności dotyczy dokonania ponownej oceny prawnej, uwzględniającej uwagi zawarte w wyroku, obejmujące wyjaśnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego organ odwoławczy uznał, że nie doszło do zawiązania grupy rolników i jaki byłby ewentualny wpływ takiego stwierdzenia na spełnienie przez skarżącą warunków przyznania płatności. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 i art.205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265.