I SA/Ol 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu ; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego . Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej jako zobowiązana, skarżąca) z dnia "[...]", odmówił zgody na zwolnienie z egzekucji wierzytelności pieniężnych zobowiązanej z rachunku bankowego, zajętego w dniu "[...]" przez organ egzekucyjny na podstawie zawiadomienia o zajęciu z dnia "[...]" , podając jako podstawę prawną m.in. art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia "[...]" uchylił w całości powyższe postanowienie Dyrektora ZUS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując, że strona nie żądała zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. Wprawdzie strona nie podała wprost jako podstawy prawnej swojego żądania art. 10 § 4 u.p.e.a., jednakże można wywieść je z treści uzasadnienia. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która to treść wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dyrektor ZUS powinien zastosować właściwe przepisy prawa w odniesieniu do żądania strony (np. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości rzeczywistą wolę strony oraz rozpoznać żądanie w trybie jednoznacznie przez nią wskazanym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ZUS postanowieniem z dnia "[...]" odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanej. Uzasadniając, że żądanie zobowiązanej zostało rozpatrzone w trybie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazuje przesłanki uzasadniające obligatoryjne umorzenie postępowania egzekucyjnego, w punkcie 7 wymieniono niedopuszczalności prowadzonej egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Jak prawidłowo wskazał organ I instancji, o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej decydują dwa rodzaje przesłanek. Przesłanki podmiotowe, odnoszące się do zobowiązanego i do organu egzekucyjnego. Egzekucja jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotów wskazanych w tytule wykonawczym ponadto, gdy jest prowadzona przez podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Drugi rodzaj przesłanek (przedmiotowych) odnosi się do przedmiotu i podstaw egzekucji. Egzekucja jest niedopuszczalna, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej (inne niż określone w art. 2, 3, 3a i 4 u.p.e.a.), np. podlegające egzekucji sądowej, o ile jego wykonanie nie zostało przekazane na drogę egzekucji administracyjnej. W takim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy wykonanie tytułu wykonawczego co do zasady nie należy do administracyjnych organów egzekucji. Niedopuszczalna jest także egzekucja skierowana w odniesieniu do przedmiotów i praw niepodlegających egzekucji, z uwagi na zasadę poszanowania minimum egzystencji zobowiązanego (art. 8 u.p.e.a.), jeżeli mamy do czynienia z tzw. rolniczym wyłączeniem z egzekucji (art. 8a u.p.e.a.) oraz z ochroną wynagrodzenia (art. 9 u.p.e.a.). Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym przypadku nie miało miejsca zastosowanie przez organ egzekucyjny, niedopuszczalnego środka egzekucyjnego. Dyrektor ZUS w dniu "[...]" dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelności pieniężne zobowiązanej, zgromadzone na rachunku bankowym, działając na podstawie art. 80 i następnych u.p.e.a. Przepisy art. 8 – 10 u.p.e.a., odnoszące się do wyłączeń spod egzekucji, nie wprowadzają zakazu dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego. Jednakże stosownie do art. 10 § 4 u.p.e.a. nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, dla sierot zupełnych oraz świadczenia z pomocy społecznej. W związku z powyższym, pomimo zajęcia przez organ egzekucyjny, rachunku bankowego należącego do zobowiązanej, nie będzie możliwe ściągnięcie z niego kwot będących wpłatami z tytułu alimentów, świadczeń rodzinnych i pielęgnacyjnych. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej realizacji zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony. Organ egzekucyjny zastosował bowiem, w oparciu o przepis art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., środek egzekucyjny. Dla zakwalifikowania stosowanego środka egzekucyjnego, jako środka w postaci egzekucji z rachunku bankowego, nie ma znaczenia, jakie należności wpływają na rachunek. Bank, jako dłużnik zajętej wierzytelności, realizujący na wezwanie organu egzekucyjnego zajęcie rachunku bankowego ( art. 1a pkt 3 u.p.e.a.), winien zastosować nie tylko przepisy regulujące procedurę realizacji tego środka, ale również winien brać pod uwagę kwestie związane ze stosowaniem ustawowych wyłączeń spod egzekucji określonych składników majątkowych (m.in. art. 10 § 4 u.p.e.a.). Właściwe stosowanie tego zwolnienia wymaga bowiem rozpoznania, czy kwota pieniężna należąca do zobowiązanego nie jest kwotą pochodzącą z należności wymienionych w tym przepisie prawa. Jeżeli jest, zaspokojenie z niej dochodzonych obowiązków natury pieniężnej uznać należy za niedopuszczalne. Niemniej jednak prawidłowa realizacja tego obowiązku wymaga również współdziałania ze strony samej zobowiązanej, bowiem to w jej posiadaniu znajdują się dokumenty, które stanowią podstawy prawne wypłat należnych świadczeń, określonych w przepisie art. 10 § 4 u.p.e.a. Powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżyła M. S. W uzasadnieniu wskazała, że w marcu złożyła w oddziale ZUS wniosek o wyłączenie spod egzekucji zajętych na jej rachunku bankowym wpływów z MOPS z tytułu zaliczek alimentacyjnych, zasiłków rodzinnych i rehabilitacyjnych należnych jej dzieciom. Odwołała się do Dyrektora Izby Skarbowej, który uwzględnił jej argumentację, po czym następnie ZUS wydaje postanowienie niekorzystne dla jej dzieci. Organ egzekucyjny wydał drugie postanowienie, tym razem o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nigdy nie zwracała się z wnioskiem o umorzenie tego postępowania, a cały czas konsekwentnie prosiła o wyłączenie spod egzekucji środków pieniężnych należnych jej dzieciom. Zatem drugie postanowienie jest nieadekwatne do składanego przez nią wniosku. Z prowadzonej z ZUS korespondencji jasno wynika zła wola, opieszałość prowadzącą do przewlekłości postępowania, manipulowanie przepisami, aby odbiec od meritum składanych przez nią wniosków. Dodatkowo na rozprawie skarżąca podała, że nie kwestionuje samej egzekucji albowiem jest świadoma ciążących na niej obowiązków podatkowych. Poinformowała również, że po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę udała się do banku i przedstawiła treść odpowiedzi na skargę pracownikowi banku, na okoliczność wykazania obowiązków banku. Po przeanalizowaniu treści przedmiotowej odpowiedzi, bank udostępnił blokowane przez dziewięć miesięcy środki. Oświadczyła, że jej celem było wyłączenie spod egzekucji zablokowanych przez bak środków przeznaczonych na dzieci. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko oraz przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań sądu stwierdzić należy , że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jed. w Dz.U. z 14.03.2012r., poz. 270 , cyt. dalej jako p.p.s.a. ), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu ( decyzji , postanowienia ) dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym , że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń fatycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego . Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji przy wydawaniu zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest kwestia zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego , który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie "odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M. S. na podstawie tytułów wykonawczych ... wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne ". Sądowa kontrola dotyczy zatem aktu o charakterze formalnym , wydanego na podstawie art. 19 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. . Organ ZUS , a następnie organ nadzoru orzekający w drugiej instancji zakwalifikowały bowiem pismo skarżącej ( zobowiązanej , dłużniczki) z dnia "[...]" jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego . Nie była to jednak kwalifikacja prawidłowa w świetle okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy . W konsekwencji doszło więc do istotnego naruszenia przepisów postępowania i wydania postanowienia "nieadekwatnego" , jak to określa skarżąca, do treści jej wniosku . W piśmie z dnia "[...]" skarżąca sformułowała swe żądanie jako " wykluczenie z zajęcia egzekucyjnego wpływów z tytułu alimentów na dzieci , zasiłków rodzinnych i zasiłku pielęgnacyjnego ". Mając na uwadze treść art. 10 § 4 oraz art. 81 § 4 u.p.e.a. już na samym wstępie postępowania organ ZUS powinien rozpatrzyć wniosek pod kątem odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 kpa. Jak bowiem jednoznacznie wynika z art. 10 § 4 u.p.e.a. wymienione w cytowanym piśmie skarżącej świadczenia nie podlegają egzekucji z mocy prawa . Nie zachodzi więc potrzeba orzekania o ich wyłączeniu postanowieniem organu . Trafnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy , który w wyniku zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia "[...]" (k.3 akt adm. Dyr. Izby Skarb.) uchylił pierwotne postanowienie ZUS z dnia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że niedopuszczalne było rozpatrywanie wniosku na podstawie art. 13 u.p.e.a., gdyż przepis ten nie odnosi się do świadczeń , które z mocy prawa nie podlegają egzekucji. We wskazaniach, zawartych w końcowej części uzasadnienia, organ odwoławczy zalecił zastosowanie właściwych do żądania strony przepisów prawa , sugerując w niewiążący sposób , że może to być art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. ( niedopuszczalność środka egzekucyjnego ) ewentualnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości rzeczywistej woli strony . W ocenie sądu to trafne zalecenie organu odwoławczego co do konieczności wyjaśnienia rzeczywistego żądania nie zostało jednak wykonane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ZUS . Bez podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających wolę strony ,organ ZUS wydał postanowienie z dnia "[...]", odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego . Wniosek strony uznano więc za żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 33 u.p.e.a. W uzasadnieniu organ ZUS stwierdził , że nie zachodzi żadna z przewidzianych w art. 33 przesłanek , a w szczególności nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej czy zastosowaniu niedopuszczalnego środka egzekucyjnego . Było to jednak rozstrzygnięcie naruszające prawo , czego nie dostrzegł organ odwoławczy , wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Jak już podniesiono wyżej , organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy , nie podjął żadnej próby wyjaśnienia rzeczywistego charakteru i celu żądań skarżącej . Nie została ona wezwana do jednoznacznego sprecyzowania wniosku oraz nie została należycie pouczona o występujących okolicznościach oraz przepisach prawa , które na danym etapie postępowania wpływają na zakres jej praw i obowiązków , tak aby nieznajomość prawa nie powodowała szkody dla strony. Wprawdzie organ ZUS już na początku postępowania skierował do skarżącej pismo z dnia "[...]" ( akt adm. ZUS), wskazujące m.in. na treść art. 81 § 4 u.p.e.a., lecz czynił to w ramach nieprawidłowego rozpatrywania wniosku na podstawie art. 13 u.p.e.a. Zauważenia wymaga przy tym , że wskazany obowiązek organu wynika z ogólnej zasady postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 9 kpa , która - jak wskazuje piśmiennictwo- powinna być rozumiana szeroko , jako gwarancja prawidłowego rozpatrywania żądań kierowanych do organów administracji ( vide: B. Adamiak i J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz ", wyd. 12. , Warszawa 2012, s. 69-71 ) . Przywołana zasada z art. 9 kpa ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a., który stanowi o odpowiednim zastosowaniu przepisów kpa . W ocenie sądu została ona niewątpliwie naruszona poprzez wskazane wyżej zaniechania organu pierwszej instancji mimo zaleceń organu odwoławczego . Treść pisma ( wniosku ) skarżącej, na podstawie którego prowadzono postępowanie wskazywała na brak z jej strony znajomości instytucji postępowania egzekucyjnego i nierozróżnianie kwestii dopuszczalności egzekucji w ogóle od zwolnienia niektórych świadczeń od egzekucji . Jej niewątpliwym dążeniem było zapobieżenie egzekucji ze świadczeń alimentacyjnych i określonych zasiłków. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała natomiast zasadności samej egzekucji i obciążających ją zaległości wobec ZUS . W takiej sytuacji , w przypadku prawidłowego rozpoznania treści żądania na początku postępowania , na mocy art. 61 a § 1 kpa , zasadna byłaby odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia wymienionych świadczeń z egzekucji jako objętych zwolnieniem ustawowym w art. 10 § 4 u.p.e.a. Jeżeli jednak ustalenie treści żądania następuje po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego , a nawet - jak w rozpoznawanej sprawie - o uprzednim uchyleniu pierwotnego postanowienia organu I instancji - to ocena zasadności żądania powinna być dokonana w postanowieniu stwierdzającym bezprzedmiotowość żądania , a więc w postanowieniu o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku strony. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowiłby art. 105 kpa w zw. z art.17 § 1 i art. 18 upea . Podniesienia wymaga również to , że organy wydające badane postanowienia orzekły co do odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego po rozpatrzeniu wniosku skarżącej jako żądania zakończenia postępowania egzekucyjnego z powodu okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Przedmiot żądania skarżącej sformułowały więc odmiennie niż w cyt. piśmie z dnia "[...]". W toku postępowania administracyjnego , a także w skardze , skarżąca podnosi więc trafnie, że nie zostały rozstrzygnięte jej żądania , gdyż nie wnosiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego ale o co innego , nazywając rozstrzygnięcia organów nieadekwatnymi do jej żądania. W związku z tym wskazać należy na niedopuszczalność samowolnej zmiany żądania zawartego we wniosku ( podaniu) o wszczęcie postępowania . W przypadku wątpliwości obowiązkiem organu jest bowiem - o czym była mowa wyżej- ustalenie treści żądania i wyjaśnienia tego po wezwaniu wnoszącego . W różnych stanach faktycznych wskazywało na to orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyroki : NSA w Warszawie z dnia 24.07.2001r., sygn. akt IV SA 1091/99 ; WSA w Warszawie z dnia 29.03.2012r. , sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy , organ pierwszej instancji powinien więc zwrócić się do skarżącej o jednoznaczne sprecyzowanie zakresu przedmiotowego wniosku o wszczęcie postępowania , z jednoczesnym pouczeniem i objaśnieniem wnioskodawczyni co do możliwości zastosowania różnych trybów postępowania oraz zależności skutków procesowych od sformułowania żądania . Należy nadto mieć na względzie , że w przypadku , gdy rozstrzygnięcie zapada po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie ma zastosowania art. 61a § 1 kpa. Stwierdziwszy, że strona domaga się orzeczenia o zastosowaniu ustawowego zwolnienia niektórych świadczeń spod egzekucji, postępowanie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z przedstawionych względów , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku . Orzeczenie w pkt II . sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony przez skarżącą wpis stosunkowy