I SA/Ol 74/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 listopada 2023 r., nr 287/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę Skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "producent rolny", "strona", "spółka", "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 15 września 2023 r. nr 0251-2023-000001 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy (dalej: "pomoc"). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. producent rolny zwrócił się do Kierownika BP o przyznanie ww. pomocy załączając trzy faktury VAT potwierdzające sprzedaż: jęczmienia (w ilości 62,98 tony), kukurydzy (w ilości 361,40 tony) oraz rzepaku (w ilości 98,88 tony). Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy Kierownik BP ocenił, że nie została spełniona przesłanka opisana w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. poz. 762 ze zm.; dalej: "rozp.RM"), gdyż spółka nie otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie: § 3 ust. 1-3, § 4 ust. 1-5 oraz § 6 ust. 1 rozp.RM poprzez nieuprawnione przyjęcie, że warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy jest uprzednie uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., podczas gdy przepis wymaga od producenta rolnego jedynie złożenia w tej kwestii stosownego wniosku. Z tych też przyczyn strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie pomocy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Utrzymując w mocy decyzję o odmowie przyznania pomocy Dyrektor ARiMR podkreślił, że w myśl § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp.RM wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych rzepaku lub rzepiku, zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej. Podał, że decyzją z 30 czerwca 2023 r. Kierownik BP odmówił spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. uznając, że zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a strona nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego, które jest przez nią samodzielnie zarządzane. Organ odwoławczy wywiódł, że kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy ma wyjaśnienie znaczenia terminu "obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej". W tym zakresie zwrócił uwagę na regulacje zawarte w art. 2 pkt 4 i 19 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.; dalej: "ustawa obszarowa"). Podał, że przepisy te w odniesieniu do definicji pojęć: jednolita płatność obszarowa oraz obszar zatwierdzony zawierają odesłanie do regulacji prawa wspólnotowego wyrażonych m.in. w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"). Wskazał, że w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 obszar zatwierdzony oznacza w przypadku systemów pomocy obszarowej - obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent. Ocenił, że w świetle powyższych regulacji prawnych, warunkiem udzielenia pomocy będącej przedmiotem sprawy, jest otrzymanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. na podstawie deklaratoryjnej decyzji, warunkującej nabycie praw w postaci uprawnienia do otrzymania płatności bezpośrednich. Ponadto stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt wniesienia przez stronę odwołania od decyzji Kierownika BP z 30 czerwca 2023 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. Podkreślił bowiem, że nabycie praw z decyzji następuje z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie tych decyzji z naruszeniem: 1. § 3 ust. 1 pkt 4 w zw. § 6 ust. 1 rozp.RM poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wydanie nieostatecznej decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. w innej sprawie (decyzja nr 0251-2023-004711) stanowi powód odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach niniejszego postępowania, podczas gdy przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozp.RM nakazuje przyznanie pomocy finansowej objętej niniejszym postępowaniem wnioskodawcy, który in.in. złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bez względu na to czy tę pomoc uzyskał, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niesłusznie odmawiającej płatności; 2. § 3 ust. 1 - 3 i § 4 ust. 1-5 rozp.RM poprzez nieprawidłowe zastosowania skutkujące odmową przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, w sytuacji, gdy spełnił on wszystkie warunki do jej przyznania. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący ocenił, że w § 3 ust. 1 pkt 4 rozp.RM ustawodawca nie warunkuje przyznania płatności objętej przedmiotem niniejszego postępowania od przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wystarczające jest w takiej sytuacji złożenie jedynie wniosku przez producenta rolnego. Stan ten w opinii skarżącego potwierdza § 6 ust. 1 rozp.RM, w którym ustawodawca określa wysokość tej płatności biorąc pod uwagę wysokość płatności udzielonej producentowi w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to zdaniem skarżącego, że przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego producentowi rolnemu ma jedynie wpływ na wysokość płatności przyznanej w ramach przedmiotowego postępowania, ale nie na sam fakt jej przyznania. Tym samym, nieuzyskanie przez producenta rolnego beneficjów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie uniemożliwia uzyskania przez niego płatności stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, w którym konieczne jest jedynie złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej. Jako nieuprawnione skarżący uznał przy tym wywodzenie przesłanki "powagi rzeczy osądzonej" z nieostatecznej decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., od której strona wniosła odwołanie. Skonstatował, że skoro spełnił wszystkie warunki wymienione w § 3 ust. 1-3 i § 4 ust. 1 - 5 rozp.RM do uzyskania wnioskowanej płatności, a w szczególności złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., to nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt I SA/Ol 74/24 i I SA/O 75/24 do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. W § 2 ust. 1 tego aktu przyjęto, że Agencja realizuje zadania związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343, zwanej dalej "pomocą". Na podstawie § 3 ust. 1 rozp.RM pomoc przyznaje się rolnikowi: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) 4 który dokonał sprzedaży: a) 5 żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub b) 6 kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą; 3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343; 4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku; Zaś w § 6 ust. 1 pkt 1 lit.a rozp.RM przyjęto, że wysokość pomocy nie może przekroczyć - w przypadku sprzedaży żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 36 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), na podstawie wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4. Z zaskarżonej decyzji wynika, że, co do zasady, organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącego warunków uzyskania pomocy finansowej określnych w przytoczonym wyżej § 3 ust. 1 rozp.RM, w tym niesporna jest okoliczność, że skarżący złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "płatności bezpośrednie") i zadeklarował w nim powierzchnie upraw w celu przyznania mu płatności bezpośrednich. Niesporne jest także to, że wobec skarżącego wydana została decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r (dalej: "decyzja odmawiająca"). Sporna jest zaś kwestia, czy wydanie ww. nieostatecznej decyzji odmawiającej powinno skutkować także odmową przyznania pomocy finansowej, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w granicach materialnoprawnych wyznaczonych przez wyżej przytoczone przepisy rozp.RM Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu. Literalnie odczytując treść § 3 ust. 1 tego aktu należałoby przyznać rację skarżącemu, że w przepisie tym sformułowano w pkt 4 jedynie wymóg złożenia w 2022 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i zadeklarowania w nim stosownych upraw, co nie jest równoznaczne z wymogiem otrzymania płatności. Skarżący nie bierze jednak pod uwagę tego, że ust. 1 § 3 rozp.RM należy odczytywać wraz z innymi jednostkami redakcyjnymi tego aktu prawnego, a w tym z uwzględnieniem § 6 ust. 1 pkt 1 lit.a określającego wysokość pomocy finansowej - jako iloczyn stawki pomocy i powierzchni upraw zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej na podstawie wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4, czyli wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Iloczyn to nazwa działania matematycznego (mnożenia). W matematyce obowiązuje zasada, że jeżeli jednym z elementów mnożenia (czynników) jest liczba zero, to wynik (iloczyn) zawsze jest zerem. Uwaga ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sporu między skarżącym a organem. Z akt sprawy wynika bowiem, że wydana została decyzja o odmowie przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r. z uwagi na sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że skarżący płatności bezpośrednich za 2022 r. nie otrzymał do całej zgłoszonej powierzchni upraw. Zatem powierzchnia upraw, do której skarżący otrzymał płatności bezpośrednie, wynosi zero. Iloczyn stawki pomocy i ww. powierzchni upraw - także jest zerem. W ocenie Sądu jest to jednoznaczne z brakiem przyznania pomocy finansowej. Sąd nie dostrzega istotnej dla skarżącego, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, jakościowej różnicy pomiędzy stwierdzeniem, że pomocy nie przyznano, a tym, że wynosi ona zero zł. Organ I instancji odmowę przyznania pomocy uzasadnił niespełnieniem warunku otrzymania przez skarżącego płatności bezpośrednich za 2022 r., zawartego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit.a rozp.RM, w związku z wydaniem wobec skarżącego decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r. Organ odwoławczy zaakceptował to stanowisko, akcentując, że otrzymanie płatności bezpośrednich warunkuje przyznanie pomocy finansowej. W obu decyzjach organ prawidłowo powołał i przytoczył przepisy materialne stanowiące podstawę sporu w rozpoznawanej sprawie, tj. § 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM. Na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775) płatności te przyznawane są na wniosek producenta rolnego, po wydaniu decyzji przyznającej płatności. Odmowa przyznania płatności bezpośrednich wynika z zakwestionowania przez organ prawa producenta rolnego do wnioskowanej płatności. Dlatego logiczny jest wniosek, że wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich (czyli odmowa uznania żądań zawartych we wniosku) usunęło skutek złożenia wniosku. W § 3 ust. 1 pkt 4 rozp.RM jest mowa o złożeniu przez producenta rolnego w 2022 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i zadeklarowaniu powierzchni określonych upraw. W ocenie Sądu wniosek, o którym mowa w ww. przepisie – to wniosek zasadny, prowadzący do otrzymania płatności. Zaś wniosek negatywnie rozpatrzony nie jest podstawą otrzymania płatności. Skoro w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej ustalono bezspornie, że zakwestionowany został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i wydana została decyzja odmawiająca, to wystąpiły podstawy do uznania, że skarżący nie spełnia warunku przyznania pomocy określonego w § 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM. Warunek ten byłby spełniony wówczas, gdyby wniosek został zaakceptowany przez organ, potwierdzeniem czego byłoby wydanie decyzji przyznającej płatności bezpośrednie za 2022 r. W tym kontekście można zgodzić się z organem, że warunkiem otrzymania pomocy finansowej jest otrzymanie płatności bezpośrednich, pomimo, że § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM, czytany literalnie, nie określa warunków przyznania pomocy finansowej. Niemniej jednak jest decydujący dla ustalenia jej wysokości. Precyzuje bowiem, że wysokość pomocy finansowej jest wynikiem pomnożenia stawki pomocy przez powierzchnię upraw, do której rolnik otrzymał płatności bezpośrednie za 2022 r. Brak przyznania (odmowa przyznania) płatności bezpośrednich do całej zadeklarowanej powierzchni upraw de facto uniemożliwia przyznanie pomocy finansowej, z uwagi na brak powierzchni upraw, do której uwzględnianej przy obliczaniu pomocy. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że spełnił wszystkie wymogi konieczne do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, co nie było kwestionowane w skardze. Organ zebrał materiał dowodowy upoważniający do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowana pomoc finansowa. Istotnym, decydującym elementem tego materiału jest włączona do akt sprawy decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r. z uwagi na sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie argument skargi, że skoro decyzja odmawiająca nie posiada waloru ostateczności, to brak było podstaw do odmowy przyznania pomocy finansowej. W § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM jest mowa o powierzchni upraw, do której producent rolny otrzymał płatności bezpośrednie za 2022 r. na podstawie wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 tego aktu. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji powierzchni takiej organ nie stwierdził. Zatem, jak wyżej wyjaśniono, nie było możliwe obliczenie pomocy finansowej. Bez znaczenia pozostaje więc kwestia ostateczności decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r. Z treści § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM można wysnuć wniosek, że obliczenia pomocy finansowej można dokonać dopiero, jeżeli ostateczna stanie się decyzja pozytywna, tj. decyzja przyznająca producentowi rolnemu płatności bezpośrednie za 2022 r. Wtedy znana będzie powierzchnia upraw, do której producent rolny otrzymał ww. płatności. Wydanie decyzji negatywnej, tj. odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r. nie potwierdza danych wymaganych w treści § 6 ust. 1 pkt 1 rozp.RM, tj. ww. powierzchni upraw, a wręcz przeciwnie – powierzchnię tę wyklucza w całości. Dlatego nie ma znaczenia, czy decyzja odmawiająca jest ostateczna. Gdyby została wyeliminowana z obiegu prawnego (przykładowo, gdyby została uchylona przez organ odwoławczy) i zostałyby przyznane płatności bezpośrednie (a tym samym określona byłaby ww. powierzchnia upraw), to niewykluczone, że mogłyby wystąpić podstawy do wzruszenia decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej, kontrolowanej obecnie przez Sąd. Jednak w rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja przyznająca płatności bezpośrednie, a wręcz przeciwnie, w aktach sprawy znajduje się decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich za 2022 r., co jest okolicznością uniemożliwiająca przyznanie pomocy finansowej. Reasumując, zarzuty skargi dotyczące naruszenia we wskazanym w niej zakresie przepisów materialnoprawnych, okazały się niezasadne. Skarżący nie zarzucił organowi naruszenia przepisów postępowania, zaś Sąd, działając z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, także nie stwierdził naruszeń w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.