I SA/Ol 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 29 września 2008 r. A.C. wniósł o umorzenie opłaty prolongacyjnej oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2003 r. do września 2006 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2002 r. do września 2004 r. i od grudnia 2004 r. do września 2006 r., a także składek na Fundusz Pracy za okres od kwietnia do sierpnia 2002 r.. Skarżący podniósł, że jako spadkobierca ponosi odpowiedzialność za należności z tytułu składek w łącznej kwocie 23.753,91 zł, zmarłego ojca – M.C., w związku z prowadzoną przez Niego działalnością gospodarczą. Spłata powyższych należności, na skutek złożonego przez stronę wniosku została rozłożona na 60 rat, umową nr "[...]" z dnia "[...]", zawartą z Oddziałem ZUS. W związku z zastosowaną ulgą ustalono opłatę prolongacyjną w wysokości 5.034 zł. Uzasadniając wniosek o umorzenie, A.C. wskazał na niemożność uregulowania zaległości wobec braku możliwości finansowych. Oświadczył, iż jest osobą bezrobotną i z tego tytułu otrzymuje zasiłek w kwocie 430 zł miesięcznie. W spłacie miesięcznych rat zadłużenia wobec ZUS pomaga mu matka, która po przebytej operacji w Szpitalu Wojewódzkim w O. potrzebuje opieki zdrowotnej, co łączy się ze zwiększonymi kosztami utrzymania. Ze złożonego w toku postępowania oświadczenia o stanie majątkowym wynikało ponadto, że bez pracy i prawa do zasiłku pozostaje żona skarżącego. Na utrzymaniu pozostaje zaś małoletnie dziecko. Po stronie uzyskiwanych dochodów Wnioskodawca wymienił także rentę rodzinną matki – W.C. w wysokości 733,45 zł. Oświadczył, iż jest w 1/6 części współwłaścicielem mieszkania własnościowego. Nie posiada zobowiązań z tytułu zaległości podatkowych czy zaciągniętych kredytów. Przedłożył też rachunki dotyczące ponoszonych opłat. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od należnych składek w łącznej kwocie 8.790 zł. Działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył zaś postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że naliczona opłata prolongacyjna nie podlega umorzeniu, bowiem zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) umarzane przez Zakład mogą być jedynie należności z tytułu składek. Opłata prolongacyjna nie została natomiast wymieniona w art. 24 ust. 2 ustawy, zawierającym katalog "należności z tytułu składek". Odnosząc się zaś do wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Następnie powołał art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawierający enumeratywny katalog zdarzeń, w których zachodzi całkowita nieściągalność. W oparciu o wymienione w tym przepisie przesłanki, Zakład stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia, gdyż zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości, na której dokonano zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej. Dodał, że istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności wyklucza fakt, iż w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie jest zaś oczywiste, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odmowę umorzenia należnych składek organ argumentował również tym, że analiza i ocena sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy nie wykazała, by została spełniona przesłanka wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Zakładu, zgodnie z treścią wyżej cytowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., ciężar udowodnienia, iż w sprawie wystąpiły wymienione okoliczności spoczywa na zobowiązanym. Jednakże Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, iż wystąpiły szczególne zdarzenia, w wyniku których został On pozbawiony możliwości pozyskania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia. Nie zostały przedłożone również dowody poświadczające wysokość wydatków ponoszonych w związku z chorobą matki skarżącego. W ocenie Zakładu, nie wykazano, że w wyniku przewlekłej choroby, strona została pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]’ w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu powołał treść art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zdaniem Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, albowiem strona posiada majątek nieruchomy, na którym ustanowiono hipotekę przymusową. Prezes ZUS ocenił również dopuszczalność zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności pod kątem przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podniósł, że dłużnik nie wykazał w przedmiotowej sprawie, iż wymienione w tym przepisie okoliczności o nadzwyczajnych charakterze miały miejsce. Wskazując natomiast na trudną sytuację finansową nie przedstawił dowodów potwierdzających faktycznie ponoszone koszty utrzymania lub inne nadzwyczajne wydatki, co uprawdopodobniłoby, że dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, A C. wnosząc o umorzenie opłaty prolongacyjnej oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu nieopłaconych składek, podniósł, iż w związku z rozłożeniem zaległości na raty nie był informowany o obowiązku poniesienia opłaty prolongacyjnej. Ponownie wskazał na trudną sytuację finansową i rodzinną. Zwrócił też uwagę, iż po uiszczeniu miesięcznej raty zaległości z tytułu składek, w Jego dyspozycji pozostaje kwota w wysokości 565,45 zł, która nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych 4 – osobowej rodziny. Skarżący ponownie wskazał na chorobę matki, która wiąże się z obowiązkiem ponoszenia dodatkowych kosztów leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Zważyć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wymienione regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, w ramach którego szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego, przy czym kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. Sąd nie jest tym samym uprawniony do merytorycznej oceny okoliczności sprawy i nie może orzekać w przedmiocie umorzenia zaległości. Badając w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, co stanowiło podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 listopada 2008r. wnosił ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek, jak również o umorzenie opłaty prolongacyjnej od rat określonych umową z ZUS z dnia "[...]". Jak wynika z sentencji i uzasadnienia decyzji, kwestia umorzenia, pomimo ponownego podniesienia jej w odwołaniu, została przez organ drugoinstancyjny pominięta. Nie wypowiadając się w tym zakresie organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całości, naruszając tym samym przepisy i zasady postępowania administracyjnego , w tym art. 7, art. 11, art. 15 i art.77 § 1 KPA. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej na tle podstaw do zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu składek podnieść należy, iż we wniosku o umorzenie A. C. wskazał, że jest osobą bezrobotną i z tego tytułu otrzymuje zasiłek w kwocie 430 zł miesięcznie. Podał, że w spłacie miesięcznych rat zadłużenia wobec ZUS pomaga mu matka, która po przebytej operacji w Szpitalu Wojewódzkim w O. potrzebuje opieki zdrowotnej, co łączy się ze zwiększonymi kosztami utrzymania. Podał również, że bez pracy i prawa do zasiłku pozostaje jego żona. Na utrzymaniu pozostaje zaś małoletnie dziecko. Po stronie uzyskiwanych dochodów wymienił także rentę rodzinną matki w wysokości 733,45 zł. W dyspozycji pozostaje zaś kwota 565,45 zł, która nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych 4 – osobowej rodziny. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata odsetek od zaległych składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Mając na uwadze twierdzenia strony, zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]", jak i postępowaniu odwoławczym należało szczególnie dokładnie ustalić wysokość aktualnie osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wymienionej decyzji oraz Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" oparły dokonaną ocenę na stwierdzeniu, iż dłużnik nie wykazał, że wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek okoliczności o nadzwyczajnych charakterze miały w przedmiotowej sprawie miejsce. Zobowiązany nie przedstawił bowiem dowodów potwierdzających faktycznie ponoszone koszty utrzymania lub inne nadzwyczajne wydatki, co uprawdopodobniłoby, że dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wezwany pismem z 10 października 2008r. do złożenia zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy, wypełnionego oświadczenia o stanie majątkowym oraz innych dokumentów stanowiących podstawę oceny sytuacji finansowej strony, A. C. dowody i oświadczenie wskazane w wezwaniu przedstawił. W toku dalszego postępowania, a następnie w decyzji z dnia "[...]" zabrakło jednak dokładnej analizy i oceny zebranych dowodów. Nie dokonano też dalszej weryfikacji twierdzeń podnoszonych we wniosku, oświadczeniu majątkowym strony oraz odwołaniu. Wywody uzasadnienia decyzji Prezesa Zakładu, z powołaniem przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, są bardzo lakoniczne. W uzasadnieniu tym zwrócono między innymi uwagę, że zobowiązany jest współwłaścicielem zabezpieczonej hipotecznie nieruchomości (lokalu mieszkalnego), w związku z czym nie jest oczywiste, iż w ramach postępowania egzekucyjnego nie otrzyma się kwoty przekraczającej koszty egzekucji. Nie dokonano natomiast należytej analizy dochodów rodziny skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Nie oceniono też jaki wpływ ewentualna egzekucja z nieruchomości i uregulowanie w ten sposób zaległych składek wraz z odsetkami mieć będzie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Opisując jedynie zgromadzony w sprawie materiał dowody bez podjęcia w związku z twierdzeniami strony dalszych działań z jej udziałem, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez przeprowadzenia wnikliwej analizy wszystkich istotnych dowodów, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, w tym dowodów dotyczących osiąganych dochodów i ponoszonych kosztów utrzymania, czy kosztów leczenia matki skarżącego, a więc okoliczności związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Pominięte w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, niepubl.). Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt okoliczności sprawy, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy twierdzeń i oświadczeń strony, dokonując ich weryfikacji w oparciu o konieczne dla wyjaśnienia stanu faktycznego dowody, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., zapewnić stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy Prezes ZUS nie może również pominąć wniosku strony w przedmiocie umorzenia opłaty prolongacyjnej, odnosząc się do tej kwestii w sentencji oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.