I SA/Ol 754/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński,, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 oddala skargę. S. B. (dalej skarżący, wnioskodawca, producent rolny, rolnik) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014. Producent rolny w dniu 5 maja 2014r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, na podstawie którego ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji: - wariantu 6.4 - Sady tradycyjne do powierzchni 0,25 ha, - wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 11,75 ha. Następnie w dniu 2.06.2014r. złożył zmianę do powyższego wniosku, jednak w treści wniosku nie dokonano zmian. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) przyznał płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości z tytułu realizacji Pakietów i wariantów: - 6.4 - Sady tradycyjne o stawce 2.100 zł/ha, kwotę w wysokości 525 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,25 ha, - 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o stawce 1.200 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,29 ha, kwotę w wysokości 3.948 zł. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że we wnioskowanym wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków działki rolne A i B o powierzchni 8,46 ha zastały wykluczone z płatności. Powodem wykluczenia działek był fakt, że producent w roku 2014 zmienił dotychczasowy pakiet i wariant 2.1 uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na pakiet i wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organ wskazał, że przejście z pakietu 2- rolnictwo ekologiczne, wariant 1. uprawy rolnicze na pakiet 4 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami natura 2000, wariant 1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków, jest niezgodne z przepisami § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.) - dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Od ww. decyzji beneficjent wniósł odwołanie. Zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie płatności za rok 2014. Podniósł, że zostały mu przygotowane przez doradcę rolnośrodowiskowego wnioski alternatywne przed 15 marca 2014r., gdyż według przepisów obowiązujących poprzednio, istniała możliwość dokonania zmiany pakietów. W wyniku niezamierzonego błędu ludzkiego została mu przekazana wersja wniosku z przejściem z rolnictwa ekologicznego na pakiet przyrodniczy. Zatem mylnie zadeklarował pakiet przyrodniczy zamiast kontynuacji pakietu rolnictwo ekologiczne. Dokonał zmiany wniosku i złożył wyjaśnienia o niezamierzonej pomyłce. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawił treść § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określającego warunki przyznawania płatności. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011r.) – dalej rozporządzenie nr 65/2011. organy Agencji mogą przyznawać płatności po przeprowadzeniu kontroli. Podał, że producent rolny realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 15.03.2013r. w zakresie wariantów: - 6.4 - Sady tradycyjne na powierzchni 0,25 ha, - 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 3,29 ha, - 2.1- Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 8,46 ha. W czasie kontroli administracyjnej stwierdzono, że we wniosku na rok 2014 producent rolny zadeklarował powierzchnię 11,75 ha czyli zwiększył powierzchnię w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków w stosunku do powierzchni, na której podjął zobowiązanie w roku 2013 - 3,29 ha. Ponadto na działkach rolnych A i B w roku 2013 deklarował uprawę: mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi wieloletnimi, a w roku 2014 łąkę trwałą. We wniosku na rok 2014 wnioskodawca dokonał zatem zamiany wariantów i zadeklarował do płatności w ramach działania programu rolnośrodowiskowego wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach, na których podjęto zobowiązanie w wariancie 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Organ odwoławczy stwierdził, że podjęte zobowiązanie w pakiecie 4.1 - w tym wypadku w 2013r. - nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania. Wynika to z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Po przytoczeniu treści wskazanego przepisu wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany w 2014r. wariantu 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), na wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W związku z tym wyłączono z płatności na rok 2014 działki rolne A i B, których powierzchnię zadeklarowano w ramach wariantu 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organ wskazał, na tle art. 30 rozporządzenia nr 65/2011, że odwołujący się nie wykazał, że nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości. Deklarując we wniosku określone warianty i ich powierzchnie w ramach programu rolnośrodowiskowego powinien przed złożeniem wniosku sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów, i upewnić się, czy wniesione zmiany są dopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Natomiast argumenty podnoszone na etapie odwoławczym nie mają wpływu na zmianę wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odwołujący się wyjaśnił w jaki sposób doszło do pomylenia wersji wniosków przez firmę, której zlecił ich sporządzenie. Zainicjował pomysł zamiany wariantów z 2.1 uprawy rolnicze na wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków z uwagi na to, że płatność za 1 ha jest wyższa za wariant 4.1 i wynosi 1200 zł/ha, a za wariant 2.1 wynosi 790 zł/ha. Rolnik zadeklarował zmianę do wniosku w dniu 2.06.2014r., ale zapomniał zmienić zawartość w tabelach odnośnie deklaracji działek i wariantów. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie dołożył należytej staranności i ponosi odpowiedzialność za niewłaściwą deklarację wariantu 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. wniósł o "unieważnienie" decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zarzucił, że nie uwzględniono wszystkich dowodów, a te, które uwzględniono, przedstawiono wybiórczo. Wyjaśnił, że przygotował dwie wersje wniosku o przyznanie płatności, i złożona została nie ta, co powinna. Spowodowane to było corocznym ogłaszaniem zmian w zakresie płatności rolnośrodowiskowych w ostatnich możliwych terminach, co przekłada się na planowanie z wyprzedzeniem poprzez przygotowywanie kilku wariantów rozwiązań jeszcze przed składaniem wniosków. Skarżący wyjaśnił, że nie skorygował ponadto błędu, gdyż go nie zauważył, a zmiana dotyczyła innej części wniosku niezwiązanej z płatnościami rolnośrodowiskowymi. W ocenie strony złożenie zmiany do wniosku nie oznacza, że skorygowano w niej wszystkie błędy we wniosku. Po to jest prowadzone postępowanie przez ARiMR aby skorygować wszystkie nieścisłości i błędy. Skorygował błąd jak tylko się o nim dowiedział. Nie zgodził się z organem, który w wydanej decyzji nie zakwalifikował tej sytuacji jako niezamierzonej pomyłki, ale jako chęć zwiększenia dotacji. Postępowanie w sprawie wydanej decyzji nie było przeprowadzone w ocenie skarżącego z należytą starannością i obiektywizmem. Postawiono tezę i do niej dopasowano argumenty. Stwierdzony błąd powinien zostać zauważony przez ARiMR dużo wcześniej. Zdaniem skarżącego, złożona przez niego zmiana do wniosku była zgodna z prawem i powinna zostać uwzględniona na jego korzyść, co nie zostało uwzględnione przez organ wydający decyzję. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikające z powołanych wyżej przepisów zasady nakazują badanie decyzji według stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę jej wydania. W ramach kontroli sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c p.p.s.a. Zgodnie z §2 tego artykułu sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Analiza akt sprawy nie dała podstaw do "unieważnienia" decyzji, o co wnosił skarżący, ani do jej uchylenia. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2014r. Powyższe rozporządzenie, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U z 2013r. poz. 173) w § 1 określa zakres unormowania, odwołując się do wskazanych przepisów aktów prawa unijnego, które muszą być uwzględnione, przy regulowaniu przez prawodawcę krajowego, poszczególnych kwestii związanych z płatnościami. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art.6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (...). Ogólne zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, zakres zmniejszeń i wykluczeń z tych płatności, określone zostały przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 65/2011" ustanawiającego zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689 /2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich (...), określającego m.in. w art. 36 lit. a) ppkt iv płatności rolnośrodowiskowe jako udzielane na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych. Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania pomocy ze środków EFRROW reguluje powołana już wyżej ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie określa, że ciężar dowodu w zakresie okoliczności faktycznych istotnych w postępowaniu, ciąży na stronie (wnioskodawcy). Stan faktyczny sprawy zasadniczo nie budzi wątpliwości. Skarżący sam przyznaje, że nosił się z zamiarem zmiany realizowanego od 2013r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 8,46 ha na pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków, o ile przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w 2014r. pozwalałyby na taką zmianę. Jak wynika z akt, zamiar ten został zrealizowany, tj. zadeklarowano we wniosku o płatność powyższą powierzchnię w ramach pakietu 4.1. mimo, że na zmianę pakietów nie zezwalał żaden przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zarówno w brzmieniu obowiązującym w 2013r. jak i po zmianach dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odpowiednio: rozporządzeniem z dnia 4.11.2013r. (Dz. U z 2013r. po. 1312) i rozporządzeniem z dnia 12.03.2014r. (Dz. U z 2014r. poz. 324). Analiza przepisów tego paragrafu (punktów i podpunktów) wskazuje, że co do zasady zwiększenia lub zmniejszenia powierzchni działek deklarowanych w roku podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach następnych, a więc dokonywanie zmian, jest możliwe co do wariantów w ramach tych samych pakietów. I tak np. na mocy § 6 ust. 1 pkt 8 możliwa była, w ramach pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, zmiana wariantu 1 na wariant 3 w przypadku, gdy uprawy mieszanek traw wieloletnich lub traw z motylkowatymi drobnonasiennymi stały się trwałymi użytkami zielonymi. W tym miejscu Sąd wyraża dezaprobatę dla działania normodawcy, dokonującego tak częstych zmian obowiązujących przepisów, a ponadto wprowadzania coraz to nowych odstępstw od zapisanej w § 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguły, że zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Rozpoznawana sprawa jest przykładem tego, że oczekiwanie zmian, w związku z tym, że wcześniej były możliwe, prowadzi do błędnie składanych wniosków. Wbrew jednak przekonaniu skarżącego organy Agencji, po wykryciu w trakcie kontroli administracyjnej, że rolnik nie miał prawa zadeklarowania powierzchni 8,46 ha, jako uprawnionej do płatności w ramach Pakietu 4: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, skoro zobowiązał się w 2013r. do realizacji na tych gruntach 5-cio letniego zobowiązania w ramach Pakietu 2: Rolnictwo ekologiczne, zasadnie pozbawiły go prawa do płatności, w odniesieniu do tej powierzchni. Z przepisów, ustawy i rozporządzenia wynika, że przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych, podobnie jak i innych płatności, następuje na wniosek. Jak już wyżej stwierdzono, to na rolniku ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały warunki do przyznania odpowiedniej płatności w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych, wskazanych we wniosku, jako kwalifikującej się do tej płatności. Organy Agencji nie prowadzą postępowania w celu ustalenia, czy rolnik spełnia ewentualne warunki do przyznania innej płatności niż żądana. Nie uwzględniają też zmiany wniosku, jeżeli ta zmiana nie została przez rolnika dokonana w odpowiednim terminie. Wskazać należy, że zasady i terminy dokonania skutecznej zmiany wniosku o płatność rolnośrodowiskową zostały określone w art. 7 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym do wniosków o wsparcie, stosuje się wymienione w tym artykule przepisy rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, tj. między innymi art. 14 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek można dokonać na piśmie nie później niż do 31 maja roku, w którym wniosek jest składany. Według ust. 3 art. 14, jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeżeli kontrola ta ujawni nieprawidłowości, poprawki nie są dozwolone odnośnie do działek, których dotyczą nieprawidłowości. Zatem zmiana wniosku dokonana w dniu 23 lutego 2015r. (data wpływu poprawionego wniosku do Biura Agencji 24.02.2015), po zapoznaniu się rolnika z materiałem dowodowym w sprawie w dniu 6 lutego 2015r. (k. 8/1), nie była skuteczna. W związku z tym zasadnie, w wydanej następnie decyzji Kierownik Biura Powiatowego odmówił płatności w stosunku do działek rolnych A i B o powierzchni 8,46 ha, a organ odwoławczy to rozstrzygnięcie zaakceptował. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani reguł postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.