I SA/Ol 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oraz nałożenia sankcji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu A. K. (dalej powoływany jako skarżący, strona, beneficjent) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" ., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oraz nałożenia sankcji. Z akt sprawy wynika, iż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 strona zadeklarowała do objęcia jednolitą płatnością obszarową (JPO) powierzchnię 3,00 ha (działka ewidencyjna nr 60/2). Decyzją z dnia "[...]"r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową do powierzchni 3,00 ha, tj. do całości zadeklarowanego żądania. W dniu "[...]"r. Dyrektora Oddziału ARiMR wydał decyzję nr "[...]", którą stwierdził nieważności decyzji z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przyznano płatności na rok 2009 do błędnie wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 60/2 do powierzchni 3,00 ha, gdzie maksymalny kwalifikowany obszar wyniósł 1,72 ha. Podczas ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ I instancji w celu zweryfikowania poprawności wniosku strony przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Podczas wykonywania ww. czynności stwierdzono, że do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Organ I instancji ustalił, że na działce ewidencyjnej nr 60/2 powierzchnia kwalifikująca się do objęcia zadeklarowanymi płatnościami wynosi 1,72 ha przy deklaracji 3,00 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]"r. odmówił przyznania A. K. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 648,93 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]" podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Wskazał, że powierzchnia zakwalifikowana do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła 1,72 ha, przy deklaracji 3,00 ha. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. system LPIS, określa art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, system ten pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Treść ortofotomapy pozwala rozpoznać: obszary użytkowane rolniczo, lasy, tereny zabudowane, drogi, wody, rozpoczęte procesy inwestycyjne oraz inne elementy przestrzeni. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne. Natomiast ustalenie dla potrzeb weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnych maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w toku kontroli administracyjnej, na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego ARiMR, na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m i zapewnia dokładność pomiaru dwu lub trzykrotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Organ II instancji podkreślił, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), w sytuacji, gdy producent rolny nie zgadzał się z pomiarami działek rolnych dokonanymi przez ARiMR , ciążył na nim obowiązek udowodnienia podnoszonych przez niego okoliczności, np. poprzez przedłożenie aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzającym inny przebieg granicy ewidencyjnej niż widniejąca w systemie LPIS. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przedstawiony przez stronę wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2011 r. nie stanowi potwierdzenia prawidłowości deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Powyższy dokument jest przydatny przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem, który nie potwierdza faktycznego stanu gruntów rolnych posiadanych przez producenta rolnego. W przypadku przedmiotowych wypisów nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni. W ocenie organu II instancji beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych powinien był dołożyć należytej staranności i zmierzyć powierzchnie gruntów użytkowanych rolniczo, które deklarował we wniosku o przyznanie danych płatności na rok 2009. Wskazano, że procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym - 3,00 ha, a zakwalifikowanym do objęcia jednolitą płatnością obszarową w roku 2009 - 1,72 ha, wyniosła 74,42%. Stosowanie do treści art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), prawidłowo odmówiono przyznania A.K. przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2009 i nałożono sankcję. Wskazana sankcja wyniosła 648,93 zł zgodnie z wyliczeniem: (3,00 ha - 1,72 ha) x 506,98 ha. W ocenie organu II instancji skarżący przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuścił się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Producent rolny powinien dokonać pomiaru działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona nie zgodziła się z odmową udzielenia płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Podkreśliła, ze jego działka ma nada taką samą wielkość, a pomiar dokonany na podstawie ortofotomapy może być niedokładny. Zdaniem skarżącego ARiMR winna poinformować go o nieprawidłowościach w utrzymaniu działki i umożliwić ich usunięcie. Zwrot dopłat będzie dla strony dużym obciążaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit a) – c) p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy dała podstawę do uwzględnienia skargi. Na poziomie wspólnotowym w 2009 r. kontrola przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przebiegała według zasad określonych przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243). Zgodnie z odpowiednimi przepisami, niezależnie od rodzaju przyznawanej pomocy, każdy wniosek podlega kontroli administracyjnej. Tą kontrolą obejmuje się wszystkie elementy możliwe do sprawdzenia za pomocą działań administracyjnych. Z kolei według art. 29 akapit 2 powołanego rozporządzenia nr 796/2004, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 32 ust. 1 lit. a) i b), czyli: przeprowadzając fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. W myśl art. 28 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 32 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 796/2004 zostało stronie przesłane. W aktach znajduje się oświadczenie z dnia "[...]". że strona zapoznała się z przedstawioną w Biurze Powiatowym ARiMR dokumentacją (k. 13/1 akt admin.). Brak jest jednak jakiejkolwiek informacji o rodzaju tej dokumentacji. Znajduje się tam jedynie raport z kontroli administracyjnej wniosku z dnia "[...]". Ustalenia tej kontroli były ponownie analizowane na odwoławczym etapie postępowania. Uznano, iż to strona winna przedstawić prawidłowe dane obszaru poprzez dokładny jego pomiar we własnym zakresie. Dotychczasowa kontrola w formie teledetekcji jest zaś bardzo dokładna i została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami. Podkreślić należy, że na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE) (które są stosowane bezpośrednio), w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich Przyznawanie jednolitej płatności obszarowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania tej płatności. W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Nie oznacza to, że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, opieranie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatności za dany rok. Skoro, co do zasady, decyzja o płatnościach za dany rok powinna być wydana nie później, niż do końca marca następnego roku, zatem wyłącznie stan faktyczny istniejący między datą złożenia wniosku, a terminem przewidzianym na wydanie decyzji jest miarodajny dla przyznania bądź odmowy przyznania płatności. Wskazać należy, że skarżący otrzymał od organu I instancji wniosek, którego dane organ ten wypełnił, a rolnik, po podpisaniu go, przesłał organowi (k. 1/1 akt admin.). Dołączona mapa działki zawiera adnotację o datach przygotowania wniosku – 29.11.2008r., a także wypełnienia załącznika graficznego składającego wniosek – 29.04.2009r. (k. 2/1 akt admin.). Z dokumentów (dołączonych zapewne na etapie postępowania odwoławczego, nie wszystkie strony akt są ponumerowane), tj. informacji dotyczącej działek ewidencyjnych i załączonej nowej mapy wynika, że obraz działki nr 60/2 jest inny, jednak zdjęcie to zostało wykonane w dniu 29 czerwca 2010r. Z porównania "starej" mapy z mapą będącą faktyczną podstawą odmowy przyznania środków wynika, że istnieją rozbieżności co do obrazu, a więc także ewentualnie obszaru należnego wsparcia. Z kolei załączony do odwołania wypis z rejestru gruntów co do działki skarżącego jasno podaje powierzchnię – 3,0002 ha z wyszczególnieniem rodzaju użytku na całej działce. Organy nie uwzględniły zatem upływu czasu między sporządzeniem obu w/w map, a przede wszystkim nie wskazały żadnego materiału dowodowego, z którego wynikałby stan działki w 2009r. Wnioskowanie organów opiera się wyłącznie na mapie sporządzonej, jak należy się domyślać, ze względu na brak dokładnej informacji w aktach sprawy, na pewno po dniu 10.06.2010r. Zaobserwowane w systemie telemetrycznym zadrzewienia i inne wyłączenia użytku wymagały zatem sprawdzenia bezpośrednio na spornej działce. Zdaniem Sądu zasada praworządności, której przestrzegania wymaga ustawa krajowa, nie pozwala na ograniczenie się przez organ do kontroli li tylko administracyjnej, i zastosowania jej wyników wstecznie. Nawet bowiem, gdyby inspekcja na miejscu potwierdziła "zajęcie" prawie połowy gruntów rolnika deklarowanych jako pastwiska przez krzewy czy drzewa w 2010r., to zwykła logika (w powiązaniu z poprzednią mapą) dowodzi, że tego rodzaju roślinność "rozrasta się" i obraz działki w 2009r. mógł być inny. Nie wydaje się też pozbawiona jakichkolwiek racji okoliczność wskazywana przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, mianowicie, że zadeklarowany grunt znajduje się na dużym wzniesieniu, co mogło doprowadzić do zafałszowania stanu faktycznego. Należy stwierdzić, że rzeczywiście na rolniku ciążą obowiązki podawania we wniosku prawidłowych danych, a także poinformowania organu o każdym fakcie wpływającym na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności czy też o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość przyznanej płatności. Jednak zupełnie nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kontrolę administracyjną wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w 2011 - ustaliły mniejsze powierzchnie działek rolnych, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Szeroka argumentacja organu odwoławczego w zakresie dokładności tego rodzaju pomiarów wyklucza właściwie stosowanie innych metod pomiarów. Skoro bowiem mierzenie za pomocą narzędzi informatycznych na podkładzie ortofotomapy jest 2-3 razy dokładniejsze, to zawsze wystąpi różnica między obszarem ustalonym w oparciu o fizyczne mierzenie działek, a obszarem ustalonym informatycznie. Tymczasem powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych nie ograniczają możliwości weryfikacji tych pomiarów poprzez pomiary fizyczne podczas kontroli na miejscu. W ocenie Sądu organy Agencji nie wykazały, że zgłoszona we wniosku z 29 kwietnia 2009r. powierzchnia działki rolnej jest zawyżona. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Art. 51 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004, który określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności obszarowych niż rzeczywiście kwalifikujące się w zależności od wielkości "przedeklarowania" stosuje się, gdy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia "powierzchni przedeklarowanej". Istnieją zatem istotne rozbieżności w materiale dowodowym, które wymagały wyjaśnienia już na etapie postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej. Bez fizycznego pomiaru obszaru na miejscu z uwzględnieniem daty powstania wyłączeń części działki nie można było wywieść negatywnych dla strony wniosków, na których oparły rozstrzygnięcia organy. Oczywiście obecnie pozostaje do wyjaśnienia kwestia wpływu upływu czasu na powstałe ew. wyłączenia powierzchni działki (np. co do wieku drzew i innych czynników wpływających na przyznanie w/w płatności). To jednak organ winien ocenić, czy ewentualna kontrola na miejscu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, da pożądane skutki w ustaleniu stanu faktycznego i czy będzie on się odnosił do okresu, co do którego złożono wniosek. Jednak skoro organ nie przeprowadził jej w stosownym czasie, to nie może obecnie wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków. Natomiast ewentualne trudności w ustaleniu stanu faktycznego w wyniku kontroli przeprowadzonej bezpośrednio na działce mogą jedynie powodować, że podstawą przyznania jednolitej płatności obszarowej winny być w takim przypadku dane przestawione przez stronę we wniosku o ich przyznanie. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O nie wykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy Agencji dokonają pomiaru spornej działki na miejscu z uwzględnieniem wieku drzew, krzewów itp. i mających znaczenie dla przyznania jednolitej płatności obszarowej ewentualnych pozostałych cech terenu. Ocenią, czy drzewa, krzewy mogły pozostawać na działce już w 2009r. i jaki to może mieć wpływ na rozpatrywaną sprawę. W zależności od ustaleń ocenią "stopień przedeklarowania powierzchni" oraz dokonają odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego, przewidujących obniżki i wykluczenia z płatności.