I SA/Ol 768/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok oraz nałożenia sankcji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu A.K. (dalej powoływany jako skarżący, strona, beneficjent) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2010 rok oraz nałożenia sankcji. Z akt sprawy wynika, iż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 strona zadeklarowała do objęcia jednolitą płatnością obszarową (JPO) powierzchnię 3,00 ha (działka ewidencyjna nr 60/2). Decyzją z dnia "[...]"r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową do powierzchni 3,00 ha, tj. do całości zadeklarowanego żądania. W dniu "[...]"r. Dyrektora "[...]"Oddziału ARiMR wydał decyzję nr "[...]", którą stwierdził nieważności decyzji z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przyznano płatności na rok 2010 do błędnie wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 60/2 do powierzchni 3,00 ha, gdzie maksymalny kwalifikowany obszar wyniósł 1,72 ha. Podczas ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ I instancji, w celu zweryfikowania poprawności wniosku strony, przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Podczas wykonywania ww. czynności stwierdzono, że do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Organ I instancji ustalił, że na działce ewidencyjnej nr 60/2 powierzchnia kwalifikująca się do objęcia zadeklarowanymi płatnościami wynosi 1,72 ha przy deklaracji 3,00 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]"r. odmówił przyznania A. K. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 719,48 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]"r. podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Wskazał, że powierzchnia zakwalifikowana do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła 1,72 ha, przy deklaracji 3,00 ha. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. system LPIS, określa art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, system ten pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Treść ortofotomapy pozwala rozpoznać: obszary użytkowane rolniczo, lasy, tereny zabudowane, drogi, wody, rozpoczęte procesy inwestycyjne oraz inne elementy przestrzeni. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne. Natomiast ustalenie dla potrzeb weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnych maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w toku kontroli administracyjnej, na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego ARiMR, na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m i zapewnia dokładność pomiaru dwu lub trzykrotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Organ II instancji podkreślił, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), w sytuacji, gdy producent rolny nie zgadzał się z pomiarami działek rolnych dokonanymi przez ARiMR , ciążył na nim obowiązek udowodnienia podnoszonych przez niego okoliczności, np. poprzez przedłożenie aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzającym inny przebieg granicy ewidencyjnej niż widniejąca w systemie LPIS. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przedstawiony przez stronę wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2011 r. nie stanowi potwierdzenia prawidłowości deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Powyższy dokument jest przydatny przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem, który nie potwierdza faktycznego stanu gruntów rolnych posiadanych przez producenta rolnego. W przypadku przedmiotowych wypisów nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni. W ocenie organu II instancji beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych powinien był dołożyć należytej staranności i zmierzyć powierzchnie gruntów użytkowanych rolniczo, które deklarował we wniosku o przyznanie danych płatności na rok 2010. Wskazano, że procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym - 3,00 ha, a zakwalifikowanym do objęcia jednolitą płatnością obszarową w roku 2010 - 1,72 ha, wyniosła 74,42%. Stosowanie do treści art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L nr 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.), prawidłowo odmówiono przyznania A. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2010 i nałożono sankcję. Wskazana sankcja wyniosła 719,48 zł zgodnie z wyliczeniem: (3,00 ha - 1,72 ha) x 562,09 ha. W ocenie organu II instancji skarżący przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuścił się winy polegającej, co najmniej, na niedbalstwie. Producent rolny powinien dokonać pomiaru działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona nie zgodziła się z odmową udzielenia płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Podkreśliła, ze jego działka ma nada taką samą wielkość, a pomiar dokonany na podstawie ortofotomapy może być niedokładny. Zdaniem skarżącego ARiMR winna poinformować go o nieprawidłowościach w utrzymaniu działki i umożliwić ich usunięcie. Zwrot dopłat będzie dla strony dużym obciążaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt.1 lit. a – c p.p.s.a ). Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy dała podstawę do uwzględnienia skargi. Na poziomie wspólnotowym w 2010r. kontrola przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uregulowana była przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. Zgodnie z odpowiednimi przepisami, niezależnie od rodzaju przyznawanej pomocy, każdy wniosek podlega kontroli administracyjnej. Tą kontrolą obejmuje się wszystkie elementy możliwe do sprawdzenia za pomocą działań administracyjnych. Według art. 33 powołanego rozporządzenia nr 1122/2009 akapit 2, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 35 ust. 1 lit. a) i b), czyli: wykonując fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadawalający właściwe organy. W myśl art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1122/2009 zostało stronie przesłane. W aktach znajduje się oświadczenie z dnia 27 czerwca 2011r. że strona zapoznała się z przedstawioną w Biurze Powiatowym ARiMR dokumentacją (k. 12/1 akt admin.). Brak jest jednak jakiejkolwiek informacji o rodzaju tej dokumentacji. Znajduje się tam jedynie raport z kontroli administracyjnej wniosku z dnia 13 czerwca 2011r. Ustalenia tej kontroli były ponownie analizowane na odwoławczym etapie postępowania. Uznano, iż to strona winna przedstawić prawidłowe dane obszaru poprzez dokładny jego pomiar we własnym zakresie. Dotychczasowa kontrola w formie teledetekcji jest zaś bardzo dokładna i została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami. Na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania jednolitej płatności obszarowej określony został w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE) (które są stosowane bezpośrednio), w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich Przyznawanie jednolitej płatności obszarowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Nie oznacza to, że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Trzeba wskazać, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mieści się w tym obowiązku rozpatrzenie i odniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie, w tym także okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Mianowicie, że zadeklarowany grunt znajduje się na dużym wzniesieniu, co mogło doprowadzić do zafałszowania stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał od organu I instancji wniosek, którego dane organ ten wypełnił, a rolnik, po podpisaniu go, przesłał organowi (k. 1/1 akt admin.). Dołączona mapa działki zawiera adnotację o datach przygotowania wniosku – 23.12.2009r., a także wypełnienia załącznika graficznego składającego wniosek – 27.04.2010r. (k. 2/1 akt admin.). Z prostego porównania tej mapy z mapą będącą faktyczną podstawą odmowy przyznania środków – nieoznaczoną w aktach administracyjnych sprawy, a znajdującą się między pismem Biura Powiatowego z 31.03.2011r. skierowanym do Dyrektora Oddziału ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]". i zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu tego postępowania – wynika, że istnieją znaczne różnice w obrazie działki nr 60/2. Z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych dotyczących płatności za 2009r. Sądowi wiadomym jest, że nowe zdjęcie zostało wykonane w dniu 29 czerwca 2010r. Z porównania "starej" mapy z nową mapą wynika, że na znacznym obszarze występują prawdopodobnie zakrzaczenia bądź zadrzewienia, których nie było na mapie przesłanej rolnikowi jako załącznik graficzny do wniosku. Z kolei załączony do odwołania wypis z rejestru gruntów z dnia 3.08.2011r. co do działki skarżącego jasno podaje powierzchnię – 3,0002 ha z wyszczególnieniem rodzaju użytku na całej działce, jako łąki i pastwiska. Wnioskowanie organów opiera się wyłącznie na mapie sporządzonej, jak należy się domyślać, ze względu na brak dokładnej informacji w aktach sprawy, na pewno po dniu 10.06.2010 r. W ocenie Sądu, zaobserwowane w systemie telemetrycznym zadrzewienia i inne wyłączenia użytku wymagały sprawdzenia bezpośrednio na spornej działce. Zasada praworządności, której przestrzegania wymaga ustawa krajowa, nie pozwala na ograniczenie się przez organ do kontroli li tylko administracyjnej. Należy stwierdzić, że rzeczywiście na rolniku ciążą obowiązki podawania we wniosku prawidłowych danych, a także poinformowania organu o każdym fakcie wpływającym na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności czy też o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość przyznanej płatności. Jednak nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kontrolę administracyjną wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli administracyjnej - ustaliły mniejsze powierzchnie działek rolnych, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Szeroka argumentacja organu odwoławczego w zakresie dokładności tego rodzaju pomiarów wyklucza właściwie stosowanie innych metod pomiarów. Skoro bowiem mierzenie za pomocą narzędzi informatycznych na podkładzie ortofotomapy jest 2-3 razy dokładniejsze, to zawsze wystąpi różnica między obszarem ustalonym w oparciu o fizyczne mierzenie działek, a obszarem ustalonym informatycznie. Tymczasem powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych nie ograniczają możliwości weryfikacji tych pomiarów poprzez pomiary fizyczne podczas kontroli na miejscu. W ocenie Sądu organy Agencji nie wykazały zatem, że zgłoszona we wniosku z 27 kwietnia 2010 r. powierzchnia działki rolnej jest zawyżona, w szczególności w takim zakresie, jaki został przyjęty w decyzji. W ocenie Sądu nie jest bowiem pozbawione racji twierdzenie skarżącego, że ukształtowanie terenu może wpływać na obraz działki ukazany na zdjęciu satelitarnym. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności obszarowych niż rzeczywiście kwalifikujące się w zależności od wielkości "przedeklarowania" stosuje się, gdy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia "powierzchni przedeklarowanej". Istnieją istotne rozbieżności w materiale dowodowym, które wymagały wyjaśnienia już na etapie postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej. Bez fizycznego pomiaru obszaru na miejscu i dokładnego ustalenia części działki podlegającej wyłączeniu z płatności nie można było wywieść negatywnych dla strony wniosków, na których oparły rozstrzygnięcia organy. Oczywiście obecnie pozostaje do wyjaśnienia kwestia wpływu upływu czasu na powstałe ewentualnie wyłączenia powierzchni działki (np. co do wieku drzew i innych czynników wpływających na przyznanie w/w płatności). To jednak organ winien ocenić, czy kontrola na miejscu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, da pożądane skutki w ustaleniu stanu faktycznego i czy będzie on się odnosił do okresu, co do którego złożono wniosek. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O nie wykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy Agencji dokonają pomiaru spornej działki na miejscu z uwzględnieniem wieku drzew, krzewów itp., i mających znaczenie dla przyznania jednolitej płatności obszarowej ewentualnych pozostałych cech terenu. W zależności od ustaleń ocenią "stopień przedeklarowania powierzchni" oraz dokonają odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego, przewidujących obniżki i wykluczenia z płatności.