I SA/Ol 778/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. E. J. (dalej jako skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...]" r. nr "[...]". Wskazaną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z "[.1.]" r. nr "[.1.]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy skarżąca złożyła wniosek 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.. Zaznaczyła w części II poz. 2 i 4 formularza wniosku, że prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą wg kodu PKD 4753 i opłaca składki ZUS wyłącznie za siebie. Wpisała 2.562,59 zł jako wysokość dochodu z działalności w pierwszym miesiącu, za który złożyła wniosek (marzec 2020 r.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, Zakład) decyzją z "[.1.]" r. odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.. Powołał w sentencji z art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, obecnie tekst jednolity poz. 1842 ze zm., dalej ustawa kryzysowa) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej u.s.u.s.). Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy kryzysowej osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.. Zakład uznał, że wnioskodawca nie złożył dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., dlatego stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że decyzja z "[.1.]" r. jest dla niej bardzo krzywdząca. Podała, że była przekonana o automatycznym zwalnianiu przedsiębiorców w jej sytuacji z opłacania składek. Bez względu na to wskazała, że uzupełniła wymagane przez ZUS dokumenty rozliczeniowe. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., wymienioną na wstępie, Zakład na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 31zq ust. 8 ustawy kryzysowej utrzymał w mocy ww. decyzję z "[.1.]" r.. Organ uzasadniając decyzję powołał art. 31zq ust. 1, 3 i 8 ustawy kryzysowej, jak też art. 47 ust. 2a-2e i art. 48 ust. 1 u.s.u.s.. Wyjaśnił, że na przełomie lutego i marca 2020 r. strona przebywała na zasiłku chorobowym, a dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. złożyła dopiero 17 lipca 2020 r., przy czym 11 sierpnia 2020 r. deklarację korygującą za kwiecień 2020 r., zatem po terminie upływającym 30 czerwca 2020 r.. ZUS podał, że "klony deklaracji rozliczeniowych" są tworzone systemowo na kontach płatników zwolnionych z mocy prawa z comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Stwierdził, że skarżąca nie była zwolniona ze składania dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r., ponieważ kwoty składek wynikające z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. są w innej wysokości niż za kwiecień 2020 r.. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca powołała art. 31zs ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy kryzysowej. Oceniła, że rzeczywiście była w błędzie uznając, że nie musi składać deklaracji rozliczeniowych ZUS. Organ jednak utwierdził stronę w błędnym przekonaniu wypłacając świadczenie chorobowe w maju 2020 r. za okres zwolnienia lekarskiego w marcu 2020 r. wobec leczenia jej choroby nowotworowej. Natomiast wymaganą deklarację złożyła, gdy tylko dowiedziała się o tym z decyzji z "[.1.]" r.. Powyższe opóźnienie nie powinno jednak negatywnie wpływać na decyzję w sprawie zwolnienia z opłacania składek. Tym bardziej, że ZUS ma dostęp np. do świadczeń Zakładu, zwolnień lekarskich, recept, co powoduje, że postępowanie organu niweczy cały sens pomocy unormowanej w ustawie kryzysowej. Na tym tle strona uznała za niepotrzebne powielanie dokumentacji przy obecnych systemowych rozwiązaniach teleinformatycznych, mających służyć podkreślanej przez polski rząd przyjaznej, nieskomplikowanej i sprawnej pomocy gospodarczej przedsiębiorcom w czasie ogłoszonego w kraju stanu epidemii COVID-19. W tej sytuacji podała, że chce skorzystać z możliwości czynnego żalu, który też złożyła. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ocenił, że czynny żal nie ma zastosowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. skarżąca podniosła, że na tle art. 31zs ust. 1 ustawy kryzysowej, przy rozpoznawaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, ZUS powinien stosować te same kryteria, co do każdego miesiąca z okresu marzec, kwiecień i maj 2020 r.. Podała na tym tle, że ZUS decyzją z "[.2.]" r. uchylił w całości decyzję Zakładu w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i zwolnił skarżącą z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Zarządzeniem z 14 stycznia 2021 r. (k. 23) Przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiące podlegające zwolnieniu w terminie do 30 czerwca 2020 r.. Uznał zatem, że nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek. ZUS podał, że "klony deklaracji rozliczeniowych" są tworzone systemowo na kontach płatników zwolnionych z mocy prawa z comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Stwierdził, że skarżąca nie była zwolniona ze składania dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r., ponieważ kwoty składek wynikające z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. są w innej wysokości niż za kwiecień 2020 r.. Skarżąca oceniła, że rzeczywiście była w błędzie uznając, że nie musi składać deklaracji rozliczeniowych ZUS. W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. podała, że ZUS decyzją z "[.2.]" r. uchylił w całości decyzję Zakładu w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i zwolnił skarżącą z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Art. 31zo Ustawy kryzysowej (Dz.U.2020.1842 t.j. z dnia 2020.10.20) reguluje kwestię zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych. Art. 31 zq ust. 1, 2 i 3 ustawy kryzysowej dotyczy obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych; przesłanek do dokonania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Stosownie do treści art. 31 zq ust. 3 ustawy kryzysowej warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8,, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej u.s.u.s. (Dz.U.2020.266 t.j. z dnia 2020.02.19) w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy "Osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Natomiast art. 47 ust. 2e u.s.u.s. stanowi, że "Osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7". Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzje o odmowie zwolnienia Skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc kwiecień 2020 r.. Należy wskazać, że ZUS, w stosunku do tej samej osoby, na tle identycznego stanu faktycznego, wydal trzy różne decyzje: za marzec 2020r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, która wyrokiem WSA w Olsztynie z 17 lutego 2021r., sygn. akt I SA/OI 777/20 została uchylona. W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. skarżąca podała, że ZUS decyzją z "[.2.]" r. uchylił w całości decyzję Zakładu w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i zwolnił skarżącą z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. ZUS wskazuje, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych, za miesiąc podlegający zwolnieniu, w terminie do 30 czerwca 2020 r.. ZUS nie dokonał analizy faktycznej i prawnej. Powoływany przez ZUS przepis kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Natomiast kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek, w tym zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej jest uregulowana w powołanej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd podziela stanowisko ZUS, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za dany okres nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek. W konsekwencji należy stwierdzić, że korzystanie z uprawnień jest związane z wypełnieniem obowiązku ustawowego, zapisanego w dzienniku ustaw, a nie na stronie internetowej. Ponadto należy wskazać, że termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej ma charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. Właściwym trybem dla rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminów bez względu na ich charakter jest przepis art. 58 § 1 k.p.a. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 645/17 ). W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera braki, które nie mogą być poprawione w postępowaniu sądowym. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, posiłkując się oceną zaprezentowaną przez sąd w innej sprawie, nawet o bardzo zbliżonym stanie faktycznym. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21). Wprawdzie ZUS przytoczył art. 47 i art. 48 u.s.u.s. ale ich treści nie skonfrontował ze stanem faktycznym, którego nie ustalił. Nie ustalił bowiem jaka była podstawa wymiaru składek w miesiącu styczniu i lutym 2020r. Czy skarżąca jako płatnik składek, w świetle cytowanych przepisów prawa materialnego, była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ZUS wywodzi, że skarżąca miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowej. Czy istniała możliwość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres, na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował ZUS. Na przykład w trakcie pobierania zasiłku chorobowego, ponieważ podstawa wymiaru składek i wysokość składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres uległa zmianie. W takim przypadku należałoby przyjąć, że ZUS dysponował stosowną dokumentacją rozliczeniową. ZUS powinien zastosować wykładnię systemową. Prawo do zwolnienia powinno być respektowane, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy ZUS z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku.