I SA/Ol 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca),, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania K.K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 kwietnia 2017 r. K.K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na wymieniony rok w ramach wariantów: - 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 32,41 ha; - 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 12,58 ha; - 7.2.1. Koniki polskie do 8 szt. zwierząt. W dniu 21 kwietnia 2017 r. wnioskodawca złożył wypełniony formularz "Wykaz klaczy zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych", w którym wykazał posiadanie 8 szt. koników polskich. Ww. decyzją z "[...]" organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność w łącznej wysokości 37.603,90 zł na realizację wariantów: - 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 32,41 ha; - 7.2.1. Koniki polskie do 8 szt. zwierząt. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnił wymogu posiadania obsady zwierząt, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji i stwierdził, że o fakcie, czy dany producent rolny spełnia kryteria prowadzenia produkcji rolnej zgodne z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, Prezes ARiMR jest informowany w formie wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w danym roku. Wykaz ten dla celów postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 2. stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przysługuje mu domniemanie autentyczności i zgodności z prawdą. W przedmiotowej sprawie dane jednostki certyfikującej "[...]" potwierdziły, iż producent prowadzi uprawę metodami ekologicznymi, jednak nie wykazały posiadania żadnych zwierząt utrzymywanych zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego, co wynika z wydruku danych jednostki certyfikującej z dnia 15 stycznia 2018 r.. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że oświadczenie złożone przez producenta 21 kwietnia 2017 r., potwierdzające posiadanie 8 klaczy rasy konik polski nie może być podstawą do przyznania płatności do wariantu 2.3. Wykaz ten potwierdza bowiem posiadanie zwierząt na dzień 15 marca 2017 r. Natomiast zgodnie § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent powinien przedstawić oświadczenie potwierdzające stan posiadania zwierząt w okresie od 15 marca do 30 września roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Co więcej, do obu opłatności - w ramach wariantów 2.3. oraz 7.2.1. - przewidziane są różne wzory oświadczeń. Producent rolny złożył "Wykaz klaczy zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych" (formularz OK-1/110), który posłużył do potwierdzenia posiadania klaczy i przyznania płatności do wariantu 7.2.1 Koniki polskie. Natomiast w przypadku deklaracji dla wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) dokumentem wymaganym jest "Zaświadczenie wydane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych" (formularz Z-1/110). Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, w ramach wariantu 2.3. organ ustala powierzchnię (trwałe użytki zielone), do której przysługuje płatność, nie większą jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,5. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie było możliwe ustalenie powierzchni objętej płatnością, gdyż w 2017 r. producent nie złożył wymaganego oświadczenia o liczbie zwierząt utrzymywanych zgodnie z przepisami rolnictwa ekologicznego i tym samym nie wyznaczono wskaźnika DJP. Końcowo wskazano, że podpisując własnoręcznie wniosek o przyznanie płatności, skarżący oświadczył, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Zaznaczono przy tym, że w poprzednich latach skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, więc musiał być zorientowany co do przepisów regulujących przyznawanie tej pomocy, m.in. dotyczących konsekwencji niespełnienia określonych warunków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucono jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 23 ust 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1312), poprzez zaniechanie przekazania informacji o braku formalnym wniosku w wariancie 2.3. i potrzeby wypełnienia innego formularza. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 21 kwietnia 2017 r. złożył oświadczenie o posiadaniu 8 sztuk klaczy konika polskiego zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych. Przedstawił komplet dokumentów, które zostały wstępnie ocenione pozytywnie przez pracownika ARiMR. Nie otrzymał z organu żadnego sygnału świadczącego o braku lub niekompletności wniosku. W dniach 1 sierpnia i 15 września 2017 r. jednostka certyfikująca "[...]" przeprowadziła kontrolę gospodarstwa skarżącego, która potwierdziła spełnienie wymogów prowadzenia upraw metodami ekologicznymi oraz posiadanie koników polskich. Wiedzę o braku zaświadczenia do wariantu 2.3. skarżący powziął dopiero z decyzji organu I instancji. W jego ocenie decyzja ta jest niezrozumiała, bowiem opiera się na założeniu, że nie posiadał on żadnych zwierząt tylko w ramach wariantu 2.3., podczas gdy płatności we wnioskowanych trzech wariantach obejmują całe gospodarstwo, które funkcjonuje jako całość, a produkcja ekologiczna pasz w ramach innych wariantów jest przede wszystkim przeznaczona na hodowlę koników polskich. Skarżący podał, że koniki polskie hoduje od szeregu lat i stanowią one znaczący składnik jego gospodarstwa, a ich ewidencja znajduje się w ARiMR. Strona zarzuciła, że organ odwoławczy odniósł się powierzchownie do zarzutu niepoinformowania o brakach formularza i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W jej ocenie, jeżeli po złożeniu wniosku pojawił się wymóg przedstawienia dodatkowego formularza, powinna być o tym informowana, jak też o negatywnych skutkach niedotrzymania terminu. Zdaniem skarżącego, spełnił on wymogi określone w przepisie § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy błędnie zinterpretował stan faktyczny, zakładając niespełnienie wymogów przyznania płatności z uwagi na brak formularza Z-1/110. Rozważenia zatem wymagało, czy celem płatności rolnośrodowiskowej ma być wypełnienie warunków środowiskowych, czy też formalizm związany z wypełnieniem odpowiedniego druku, zwłaszcza, gdy winę za brak tego formularza trudno przypisać stronie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż strona nie zachowała terminu do złożenia zaświadczenia wydawanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych określonego w § 14 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie organu, złożenie tego zaświadczenia było obowiązkiem strony, a w sprawie nie miał zastosowania tryb uzupełniania braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 1066 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadza się do tego, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. z tytułu realizacji wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), w związku z uznaniem przez organy, że wnioskodawca nie spełnił wymogu posiadania obsady zwierząt, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W myśl tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 w ramach wariantu trzeciego i czwartego jest przyznawana, jeżeli rolnik w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, był posiadaczem bydła, koni, owiec lub kóz, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, i zwierzęta te były utrzymywane w tym okresie zgodnie z przepisami, o których mowa w lit. a.. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa za realizację wariantu trzeciego i czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 przysługuje do powierzchni działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach tych wariantów i objętych obszarem zatwierdzonym, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe, i współczynnika 0,5. Stosownie do ust. 3 powołanego paragrafu, liczbę dużych jednostek przeliczeniowych oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b, i współczynnika ustalonego zgodnie z załącznikiem nr 4b do rozporządzenia, według średniego stanu z okresu określonego w § 10 pkt 2 lit. b. Ponadto zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku koni, liczbę zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b, ustala się na podstawie zaświadczenia wydawanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, złożonego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Przepis § 14 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres rolnika; 2) w przypadku osoby fizycznej - numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), a jeżeli osoba fizyczna nie posiada obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości, natomiast w przypadku rolnika niebędącego osobą fizyczną - numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON); 3) wykaz koni, które były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b, ze wskazaniem okresu posiadania tych koni. Stosownie do ust. 6 powołanego paragrafu, zaświadczenie rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Przenosząc powołane wyżej unormowania na stan sprawy, wskazać należy, że po dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., tj. w dniu 21 kwietnia 2017 r. wnioskodawca przedłożył organowi I instancji wypełniony druk "Wykaz klaczy zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych", w którym wykazał posiadanie na dzień 15 marca 2017 r. 8 szt. koników polskich (k. 5/2 akt adm.). Z oświadczenia tego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący na dzień 15 marca 2017 r. był posiadaczem odpowiedniej liczby zwierząt, co zresztą nie było w toku postępowania kwestionowane przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, organy ARiMR zinterpretowały § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego zbyt formalnie wobec skarżącego, bez uwzględnienia celów wsparcia działań podejmowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia tego przepisu nie uwzględnia ponadto podstawowych warunków materialnoprawnych przyznania pomocy finansowej dla wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), określonych w § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2), § 10 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 – 6 przedmiotowego rozporządzenia. Z regulacji tych wynika, że aby ubiegać się o płatność rolnośrodowiskową w ramach analizowanego wariantu należy: - realizować 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, - posiadać trwały użytek zielony - oraz posiadać zwierzęta. Warunki powyższe uznać należy za materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w omawianym wariancie. Jednym z kluczowych warunków przyznania płatności jest m.in. posiadanie zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 14 ust. 1 – ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunków płatności bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). Analiza prawna wyżej wymienionych regulacji prawnych prowadzi do konstatacji, że do wyliczenia DJP brane są pod uwagę konie posiadane w okresie od 15 marca do 30 września, zgłoszone do rejestru koniowatych prowadzonego przez uprawniony organ. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji zwierząt uznać należy za kluczowy, zaś wskazanie posiadanych i zarejestrowanych zwierząt w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, stanowi wymóg formalny, porządkujący i ułatwiający potwierdzenie, tak posiadania, jak i rejestracji koni. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli skarżący nie dopełnił w roku 2017, tj. w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, złożenia w odpowiednim terminie zaświadczenia wystawionego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, nie można przyjąć, tak jak wywodzi organ, że oznacza to automatycznie, że skarżący zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i nie spełnia materialnoprawnych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Istotne jest bowiem spełnienie warunków materialnych przyznania płatności, a nie formalnych, jakim jest złożenie zaświadczenia, które ma znaczenie jedynie kontrolne, dla sprawdzenia, czy skarżący posiada odpowiednią liczbę koni. Organy I i II instancji, przenosząc punkt ciężkości z istotnego dla sprawy ustalenia posiadania i rejestracji koni, na formalny jedynie wymóg złożenia zaświadczenia w określonym terminie, wypaczyły w istocie sens norm statuujących powołane wyżej materialne wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto, uznając, że w zakresie wariantu 7.2.1. Koniki polskie warunek obsady zwierząt został spełniony, zaś w zakresie wariantu 2.3 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), w odniesieniu do którego skarżący zadeklarował te same zwierzęta, warunek ten spełniony nie został, organy orzekły wbrew zasadom logiki. Trafnie skarżący zarzucił, że decyzja odmawiająca przyznania płatności w ramach wariantu 2.3, z uwagi na brak obsady zwierząt jest niezrozumiała, w sytuacji gdy rozstrzygnięciem zawartym w tej samej decyzji jednocześnie przyznano mu płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 7.2.1. Koniki polskie do 8 szt. zwierząt. Ewidentnej sprzeczności w zakresie ustaleń co do okoliczności istnienia/nieistnienia obsady zwierząt na potrzeby obu wariantów nie można tłumaczyć wyłącznie niedopełnieniem przez skarżącego obowiązku co do udokumentowania posiadania zwierząt na odpowiednim formularzu (formularz Z-1/110), w sytuacji gdy skarżący wykazał tę okoliczność w formularzu przewidzianym dla innego wariantu (formularz OK-1/110). Okoliczność ta powinna stanowić dla organu podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, organy ARiMR naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak i przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dokonały niepełnych ustaleń i nie rozważyły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy. Powyższe było wynikiem przeprowadzenia postępowania wbrew regułom działania zgodnie z zasadami praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.) wskutek wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym wyjaśnień strony (art. 77 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie zatem wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku rozważania Sądu, w tym przede wszystkim ustali, czy skarżący realizował w 2017 r. materialnoprawne przesłanki zobowiązania rolnośrodowiskowego określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego odnośnie spornej kwestii dotyczącej wymogu posiadania zwierząt. Mając na względzie opisane powyżej uchybienia przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.