I SA/Ol 788/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017r. sprawy ze skargi Spółki A. na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę Spółka A z siedzibą w S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Wdrożenie innowacyjnych rozwiązań produkcyjnych w zakresie przerobu odpadów komunalnych i tworzyw sztucznych na węglowodory płynne" do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Inteligentna gospodarka "[...]". Złożony przez Spółkę wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przedłożony do oceny formalno – merytorycznej Komisji Oceny Projektów, która stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium formalnego nr 1: "Kwalifikowanie się projektu w ramach danego działania/ poddziałania zgodnie z zapisami SzOOP i regulaminu". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" Agencja B w O., działając jako Instytucja Pośrednicząca (dalej również jako: "IP"), wskazała, że termin zakończenia realizacji projektu został określony przez Spółkę na dzień 31 grudnia 2018 r., podczas gdy zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu konkursu nr "[...]", realizacja projektu musi zakończyć się najpóźniej do 31 sierpnia 2018 r.. Zdaniem IP, niespełnienie wskazanego kryterium skutkowało negatywną oceną projektu, stosownie do § 11 ust. 10 Regulaminu konkursu. W proteście z dnia 7 września 2017 r. wnioskodawczyni zarzuciła, że powinna zostać wezwana do dokonania stosownych wyjaśnień i uzupełnień na etapie oceny wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 6-7 Regulaminu konkursu, na etapie weryfikacji wymogów formalnych dopuszcza się dwukrotne uzupełnienie wniosku, a w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek IOK wzywa do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistych omyłek w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie wezwanie takie nie zostało skierowane do strony, a tym samym pozbawiono ją możliwości dokonania stosownej korekty w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej. Ocena formalna oraz poprzedzający ją proces weryfikacji kryteriów formalnych były wadliwe pod względem proceduralnym i stanowiły o naruszeniu zasad przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny projektów wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm., dalej jako: "ustawy wdrożeniowej"). IP pismem z dnia "[...]" nie uwzględniła powyższego protestu. W motywach rozstrzygnięcia stwierdziła, że zgłoszony projekt nie wpisuje się w założenia określone w SzOOP i Regulaminie konkursu, gdyż założenia projektu nie kwalifikują go do wsparcia. Według Regulaminu konkursu realizacja projektu musi zakończyć się najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2018 r., wnioskodawczyni zaś w dokumentacji aplikacyjnej jako termin finansowego zakończenia realizacji projektu wskazała datę 31 grudnia 2018 r.. Zmiana terminu finansowego zakończenia realizacji projektu na etapie weryfikacji wymogów formalnych nie była zaś możliwa, bowiem stanowiłaby istotną modyfikację projektu w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przy czym skrócenie okresu realizacji projektu o 4 miesiące podważałoby możliwość realizacji projektu przez Spółkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą ocenę strona wniosła o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zarzucając IP: 1) naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 1 ust. 8, § 2 ust. 6, § 4 ust. 3 i § 11 ust. 9 Regulaminu konkursu, poprzez uznanie, że błędnie wpisana data zakończenia finansowego projektu jest niezgodna z postanowieniami Regulaminu konkursu i tym samym dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami Regulaminu i wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków zawartymi w SzOOP; 2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegającej na błędnym przyjęciu, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 1 "Kwalifikowanie się projektu w ramach danego działania/poddziałania zgodnie z zapisami SzOOP i Regulaminu"; 3) naruszenie art. 44 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej oceny wniosku polegający na braku wezwania do uzupełnień formalnych w zakresie poprawy daty zakończenia finansowego projektu; 4) naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędne określenie terminu "istotnej modyfikacji projektu" na podstawie subiektywnej oceny lP; 5) brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień merytorycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Komisja Oceny Projektów odrzuciła projekt na podstawie braków formalnych (obligatoryjnych), podczas gdy błędnie wpisana data zakończenia realizacji projektu powinna być przedmiotem oceny formalnej, która mogła zostać poprawiona zgodnie z Regulaminem konkursu, co pozwoliłoby na przejście projektu do etapu merytorycznej oceny. Strona wyjaśniła, że pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwano ją do uzupełnienia wniosku w zakresie kryterium "Kompletność wniosku", jednak wezwanie to nie dotyczyło błędnie wpisanej daty zakończenia projektu. Pomimo to wniosek przeszedł pozytywną weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno – merytorycznej, w wyniku której stwierdzono, iż nie spełnił on wymogów formalnych (obligatoryjnych). Uznano przy tym, iż na etapie oceny formalnej nie było możliwe uzupełnienie wniosku, choć błędna data finansowego zakończenia realizacji projektu podlegała poprawie w ramach kryterium "Kompletność wniosku". Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 12 do Regulaminu konkursu, weryfikowana jest kompletność wniosku, która obejmuje jego sporządzenie zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i Regulaminem konkursu. W sprawie możliwe było zatem dokonanie korekty błędnie wpisanej daty, skoro na podstawie załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu weryfikacji podlega, czy wszystkie rubryki wniosku o dofinansowanie projektu są wypełnione zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku. Jak podniesiono w skardze, IP zarzuciła stronie niespełnienie kryterium formalnego nr 1: "Kwalifikowanie się projektu w ramach danego działania/ poddziałania zgodnie z zapisami SZOOP i regulaminu", podczas gdy wyznacznikiem spełnienia tego kryterium jest załącznik nr 7 do Regulaminu konkursu zawierający listę pytań, na podstawie których prowadzona jest ocena projektu pod kątem spełnienia wymogów formalnych obligatoryjnych. Na liście tej znajduje się 17 pytań, z których żadne nie dotyczy daty zakończenia realizacji projektu, natomiast widnieje pytanie, czy projekt został fizycznie zakończony lub zrealizowany. Potwierdza to, że założenia tego kryterium sprowadzają się do ustalenia, czy projekt mieści się w katalogu możliwych do realizacji typów projektów w danym działaniu. Oznacza to tym samym, że termin realizacji projektu mógł zostać poprawiony w zakresie kryterium formalnego nr 1: "Kompletność wniosku". Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem IP, że poprawa błędnie wpisanej daty finansowego zakończenia realizacji projektu jest istotną modyfikacją projektu w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z definicją zamieszczoną na stronie internetowej IZ, przez istotną modyfikację należy w szczególności rozumieć modyfikację dotyczącą elementów treściowych wniosku, której skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu lub celów projektu, mających wpływ na zmianę zakresu rzeczowego projektu; lub zmiana powodująca zmianę oceny danego kryterium. Strona dodała, iż przedmiotem projektu jest wdrożenie innowacyjnych rozwiązań w produkcji poprzez zakup urządzeń, a nie poprzez roboty budowlane, które mogłyby ewentualnie sugerować, ze skrócenie o 4 miesiące terminu realizacji projektu spowoduje zarzucenie jego celów. Odwołując się do wyroków WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 404/16, oraz NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 213/11, strona zarzuciła, że IP nie odniosła się w żaden sposób do argumentów protestu, m.in. do zarzutu, że w Regulaminie konkursu, w słowniku pojęć nie istnieje pojęcie: data finansowego zakończenia realizacji projektu, a jedynie pojęcie: projekt zakończony/ zrealizowany. Zdaniem skarżącej, ocena projektu była nierzetelna, a rozpatrujący protest powielił argumenty Komisji Oceny Projektów i nie dostrzegł ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych. Dodatkowo strona wskazała na niespójność i nieostrość zapisów dokumentacji konkursowej, które - w jej ocenie - powodowały naruszenie zasady bezstronności i rzetelności oceny projektu. Jak podniosła, wskazane błędy i niedopatrzenia skutkowały nierównym traktowaniem beneficjentów i miały bezpośredni wpływ na wynik oceny końcowej. W odpowiedzi na skargę IP wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że weryfikacja wymogów formalnych dotyczy sytuacji, w której wniosek ma braki lub jest niespójny. Trudno natomiast mówić o błędzie formalnym w sytuacji, gdy ten sam termin realizacji został powtórzony we wszystkich dokumentach, co wskazywało, że mógł on wynikać z charakteru inwestycji. IP nie miała zatem możliwości wezwania Spółki w ramach weryfikacji wymogów formalnych do zmiany wniosku w zakresie merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1647 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, jest zbadanie legalności tego aktu pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu. Chodzi zatem o ustalenie, czy dokonująca oceny projektu Instytucja Zarządzająca prawidłowo zinterpretowała i zastosowała przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W związku z analizą przesłanej wraz ze skargą dokumentacji konkursowej, kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, iż zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem dokonana ocena projektu nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl przyjętych w ustawie zasad realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.r.p.). W tym pierwszym trybie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały określoną liczbę punktów. Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie regulaminu (art. 41 ust. 1 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje zaś prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną jest natomiast ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. W niniejszej sprawie, wobec negatywnej oceny przez IP zgłoszonego przez Spółkę A projektu, skarżąca zarzuciła organowi błędne uznanie, iż wniosek o dofinansowanie nie spełnił wymogów formalnych (obligatoryjnych) oraz że na etapie oceny formalnej nie było możliwe jego uzupełnienie, poprzez wpisanie właściwej daty finansowego zakończenia realizacji projektu. Błąd ten powinien Jej zdaniem podlegać poprawie w ramach kryterium "Kompletność wniosku". Sprostowanie błędnej daty finansowego zakończenia realizacji projektu nie jest bowiem istotną modyfikacją projektu w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do tych zarzutów IP podniosła, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, zakończenie realizacji projektu powinno nastąpić najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2018 r., podczas, gdy w dokumentacji aplikacyjnej wskazano datę 31 grudnia 2018 r.. Na etapie weryfikacji wymogów formalnych nie było możliwe wezwanie strony do zmiany tego terminu, bowiem wbrew jej twierdzeniom stanowiłoby to istotną modyfikację projektu. Skrócenie okresu realizacji projektu o tak długi okres miesiące podważałoby możliwość jego realizacji przez Spółkę. Wobec tak zarysowanej kwestii spornej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na zakres kontroli sądowej sprawowanej w sprawach ze skarg na negatywny wynik procedury odwoławczej, unormowanej w systemie realizacji programu operacyjnego. Możliwości sądu administracyjnego w analizowanej kategorii spraw są bowiem ograniczone. Jego rolą jest w szczególności zbadanie, czy zaskarżona ocena organu została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa i odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd administracyjny nie został natomiast wyposażony w kompetencje, ani też odpowiednie narzędzia procesowe, aby dokonać samodzielnej oceny projektu, co byłoby równoznaczne z niedozwolonym na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z nielicznymi wyjątkami) zastępowaniem organu w orzekaniu. Stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zakres kontroli sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach określonych tą ustawą, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko zaś stwierdzenie naruszenia prawa procesowego lub materialnego, w sposób mogący mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem kontrolowanego przez sąd aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd takich nieprawidłowości nie stwierdził. W związku z głównym zarzutem strony skarżącej kwestionującym wynik formalno - merytorycznej oceny ekspertów co do spełnienia przez projekt kryterium formalnego w zakresie jego kwalifikowania się w ramach danego działania/poddziałania zgodnie z zapisami SzOOP i Regulaminu, wskazać należy, że w postępowaniu konkursowym wniosek skarżącej Spółdzielni został poddany indywidualnej i niezależnej ocenie ekspertów, którzy wyjaśnili w sposób zrozumiały i wyczerpujący, dlaczego uznali, że wskazane kryterium nie zostało spełnione. Przy czym w związku z zarzutami protestu, oceny tej dokonano dwukrotnie, przez niezależne składy Komisji Oceny Projektów. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji ani też odpowiednich narzędzi procesowych, aby dokonać kolejnej merytorycznej oceny projektu - co jak już wskazano - byłoby niedozwolonym zastępowaniem organu w orzekaniu. Badając zatem zaskarżoną negatywną ocenę projektu w zakresie jej zgodności z prawem, za słuszne należy zaś uznać zdaniem Sądu, stanowisko IP, że weryfikacja wymogów formalnych dotyczyć może wniosków zawierających oczywiste pomyłki, braki, czy niespójności. Jeżeli jednak, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, ten sam termin zakończenia realizacji projektu, tj. 31 grudnia 2018 r. był konsekwentnie powtarzany we kolejnych dokumentach (w tym we wniosku o dofinasowanie, na stronie 1 oraz 3 w pkt 3.2 i w opisie wskaźników w części V Lista mierzalnych wskaźników projektu, w biznesplanie w sekcji C.6 zakres rzeczowy projektu... oraz w harmonogramie rzeczowo-finansowym), to nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie, iż wynikało to z charakteru przedsięwzięcia, a nie oczywistego błędu. To zaś skutkowało prawidłowym ustaleniem przez IP, że projekt nie mieści się w katalogu możliwych do realizacji typów projektów w danym działaniu. W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, że zmiana ważnej dla opisu zgłoszonego projektu okoliczności, jaką jest data zakończenia jego realizacji, nie była możliwa na etapie wstępnej oceny formalnej, bowiem wiązałoby się to z merytoryczną modyfikacją projektu w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie na etapie oceny merytorycznej, że zgłoszony projekt nie spełnia założeń programu wynikających z SzOOP i Regulaminu konkursu, tj. kryterium formalnego nr 1: "Kwalifikowanie się projektu w ramach danego działania/poddziałania zgodnie z zapisami SzOOP i regulaminu", a co za tym idzie, nie kwalifikuje go do wsparcia finansowego, było zatem prawidłowe. Bezzasadny jest również zarzut skargi odnośnie wadliwości przyjętych procedur konkursowych i nieprecyzyjnego zdefiniowania określonych pojęć. W tej kwestii zauważyć należy, że przystępując do konkursu strona powinna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich. Przy czym przystąpienie do konkursu oznacza akceptację tych zasad. Dlatego aktualne zarzuty strony skarżącej powinny odnosić się do sposobu przeprowadzenia oceny projektu, a nie zasad konkursu znanych od początku konkursu. Zasady te nie mogą być przez stronę kontestowane w ramach niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, wobec nie stwierdzenia, iż w związku z dokonaną przez IZ oceną projektu doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, jak w sentencji wyroku.