I SA/Ol 792/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.), Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r., sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia "[...]"w sprawie przyznania K.S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2008r. K.S. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 63,82 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 5,99 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO-TUZ) do powierzchni 57,47 ha. Uwzględniając wyniki kontroli administracyjnej, organ I instancji przyznał płatność odpowiednio do powierzchni : 21,34 ha, 5,99 ha, 43,31 ha. Nadto w związku ze stwierdzoną różnicą między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności JPO, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli, kwota płatności JPO została pomniejszona o 9.609,26 zł , gdyż różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną działek rolnych, a stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 28,51 %. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że organ ogólnie opisuje działki 58/1 i 58/2 zamiast ustosunkować się szczegółowo do tych działek. Za błędną uznała interpretację, że widoczne na ortofotomapach zadrzewienia na ww. działkach są dowodem na brak ich użytkowania. Na działkach tych zgłoszone są również pastwiska, na których mogą występować zadrzewienia. Wniosła o dokonanie szczegółowej kontroli na miejscu w celu ustalenia stanu faktycznego. Zapewniła, że dołożyła wszelkiej staranności aby wniosek o przyznanie płatności został wypełniony zgodnie z rzeczywistym sposobem użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż producent rolny musi zadeklarować we wniosku o JPO te grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, które kwalifikują się do objęcia tą płatnością, a jak stanowi art.143b ust.5 rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003r.), mogą to być wyłącznie użytki rolne, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Organ II instancji wskazał, iż na podstawie zdjęć ortofotomapy, wykonanych w czerwcu 2004r. stwierdzono, że na działce nr 58/1 do płatności można zakwalifikować obszar o powierzchni 18,63 ha - na pozostałej powierzchni (8,65 ha) stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Odnośnie działki nr 58/2 stwierdzono, że do płatności można zakwalifikować obszar o powierzchni 18,24 ha, a na pozostałej powierzchni (5,51 ha) stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Zaznaczył, iż na zdjęciach wykonanych w czerwcu 2004r., na wyłączonej z dopłat powierzchni widoczne są drzewa i krzaki, które aby osiągnęły rozmiary widoczne na zdjęciu, rosnąć musiały kilka lat. Dyrektor ARiMR powołał przy tym art.20 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, który uprawnia organy do korzystania m in. z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Konkludując organ uznał, że zadeklarowane przez stronę grunty rolne o łącznej powierzchni 14,16 ha, położone na działkach nr 58/1 i 58/2, w związku z brakiem utrzymywana ich w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., nie mogły zostać zakwalifikowane do przyznania płatności obszarowej. Organ, powołując treść §4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz.306 ze zm.) stwierdził, iż na gruntach rolnych, w tym pastwiskach mogą występować pojedyncze drzewa i krzewy, a nie jak na spornych działkach skupiska drzew. Wskazał również, iż w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, po wykryciu różnic przy rozpatrzeniu wniosku, między powierzchnią zadeklarowaną, a rzeczywiście stwierdzoną w kontroli, istniał obowiązek nałożenia sankcji określonych w art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. L 345 z 20.11.2004r.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 %, lecz nie wynosi więcej niż 30 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę . Organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo organ I instancji przyznał stronie płatność JPO, z uwzględnieniem pomniejszenia, w kwocie 7240,87 zł. Odnoście UPO organ nie stwierdził różnicy między powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w kontroli administracyjnej. Płatność została przyznana do powierzchni 5,99 ha w wysokości 1613,23 zł. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO-TUZ) płatność przyznano do powierzchni 43,31 ha, zamiast deklarowanej 57,47 ha. Powołując art.7 ust.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170, poz.1051 ze zm.) organ podkreślił, iż rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługuje uzupełniająca płatność do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej powierzchnia trwałych użytków zielonych wynosi 43,31 ha. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek stosownie do art.68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.04.2004r.). W ocenie organu strona przy wypełniania przedmiotowego wniosku dopuściła się winy polegającej, co najmniej, na niedbalstwie. Producent rolny nie powinien składać wniosku o płatność bez uprzedniego zweryfikowania pod kątem zgodności ze stanem faktycznym działek, które deklaruje. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzenie kontroli na miejscu w bieżącym roku, o którą wnosiła strona, nie dałoby odpowiedzi na pytanie, czy sporne grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Kontrola ta mogłaby jedynie sprawdzić aktualny stan działek rolnych i ich powierzchni na dzień przeprowadzenia kontroli. Stąd przeprowadzenie kontroli na miejscu byłoby bezzasadne. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję K. S. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych co do różnicy między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności w 2008r. oraz błędów w naliczaniu i przyznaniu płatności oraz naruszenie:: - art.7, art.77 §1 i art.80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000, nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako kpa), - art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, §4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie norm minimalnych, art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art.124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. Skarżąca podniosła, iż odmówiono jej żądaniu przeprowadzenia kontroli na miejscu w lutym 2009r., a kontrolę przeprowadzono po ponownym żądaniu w dniu 16 września 2009r., ale wyników tej kontroli nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji. Z kontroli tej wynika, że do dopłat powinien być zakwalifikowany obszar działek o powierzchni 59,99 ha, a więc mniejszy od powierzchni zadeklarowanej o 3,83 ha, co stanowi 6,38 % różnicy. Skarżąca podkreśliła, iż przed rokiem 2003 i w latach następnych utrzymywała sporne działki w dobrej kulturze rolnej, były one wykaszane i wypasane przez zwierzęta. Porośnięcie tych działek pojedynczymi drzewami i krzewami nie stanowi przeszkody w ich użytkowaniu, ich ilość nie przekracza 50 sztuk na hektar. Jest to dopuszczone przez § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm. Stanu tego organ nie sprawdził w czasie kontroli w dniu 16 września 2009r. i nie mógł sprawdzić na podstawie ortofotomapy wykonanej w 2004. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów KPA, jak wskazano w skardze, polega na niedopełnieniu przez organy obu instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także nie ocenieniu całokształtu materiału dowodowego. Pominięto wyniki kontroli z września 2009r. i jednoznacznie nie ustalono stanu działek zadeklarowanych do płatności na dzień 30 czerwca 2003r., gdyż nie było to możliwe na podstawie ortofotomapy. W nieustalonym stanie faktycznym nie można natomiast stosować obniżenia dopłat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżony akt (decyzja , postanowienie) ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną w rozpoznanej sprawie jest spełnienie przez grunty rolne - część powierzchni działek ewidencyjnych nr 58/1 i nr 58/2 - warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Grunty te zostały wykazane we wniosku o przyznanie dopłat na rok 2008 przez skarżącą, jako spełniające warunki do ww. dopłat, natomiast Kierownik Biura Powiatowego Agencji w wyniku kontroli administracyjnej stwierdził, iż grunty o łącznej powierzchni 14,16 ha znajdujące się na wymienionych działkach ewidencyjnych, nie spełniają warunku określonego w art.143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. Stanowisko organu I instancji zostało w pełni podzielone przez organ odwoławczy. Zgodnie z powołanym przepisem do przyznania płatności w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust.4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywania w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Stosownie do brzmienia ust.4 art.143b obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają przy tym całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Z powyższego wynika jednoznacznie, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności do danego gruntu rolnego jest to aby był on utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. W celu ustalenia, czy sporny grunt był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. organ dokonał analizy zdjęć ortofotomapy przedmiotowych działek wykonanych w czerwcu 2004r. Na podstawie tych zdjęć, na części działek stwierdzono zadrzewienia i zakrzewienia, co skutkowało stwierdzeniem , że warunki z art.143b ust.5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/03 nie zostały spełnione. Przyznać przy tym należy rację organowi, iż pomimo tego, że zdjęcia ortofotomapy wykonane zostały w czerwcu 2004r., to mogą one stanowić podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdyż mając na względzie rozmiary drzew i krzewów widocznych na tej mapie, stwierdzić należy, iż rosły one już w czerwcu 2003r. Założenie takie jest zgodne z ogólną wiedzą i zasadami logiki. Zaznaczyć również należy, iż w złożonym w toku postępowania oświadczeniu z dnia 23 grudnia 2008r. skarżąca stwierdziła, iż sporne działki leżą na szlaku huraganu, który miał miejsce na terenie gminy P. w 2002r. i na dzień robienia zdjęć lotniczych mogły się na nich znajdować pozostałości po huraganie. Powyższe twierdzenie skarżącej przemawia za uznaniem, że sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2003r., skoro na zdjęciach wykonanych w roku 2004 miałyby na nich znajdować się pozostałości po huraganie z roku 2002. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż organ nie naruszył art.143b ust.5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/03, ani będącego jego odpowiednikiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym art.124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/09 z dnia 19 stycznia 2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L z 31.01.2009r.). Odnosząc się do kwestii dopuszczalności porastania pastwisk i łąk drzewami i krzewami, co wynika z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, stwierdzić należy, że §4 pkt 3 tego rozporządzenia przewiduje wyjątki od zasady, że grunty rolne (łąki i pastwiska) utrzymywane zgodnie z normami nie mogą być porośnięte przez drzewa i krzewy. Z przepisu tego wynika jednakże wprost, że łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami. Jest to warunek podstawowy. Kolejnymi warunkami jest to, by drzewa i krzewy porastające grunty rolne nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną oraz, by ich liczba nie przekraczała 50 sztuk na hektar. Na zdjęciach ortofotomapy spornych działek z czerwca 2004r., widać natomiast skupiska drzew, a nie pojedyncze sztuki. Zarzut dotyczący naruszenia wymienionego wyżej przepisu rozporządzenie, nie jest w związku z tym zasadny. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, co do konieczności ustalenia stanu przedmiotowych gruntów na dzień 30 czerwca 2003r., bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art.7, art.77 §1 i art.80 KPK). Podnoszone przez skarżącą okoliczności nie przeprowadzania na jej wniosek kontroli na miejscu spornych działek w 2009r. i nie uwzględnienia wyników z kontroli dokonanej we wrześniu 2009r., w świetle powołanego wyżej przepisu rozporządzenia Rady (WE) nie są zasadne. Organ nie kwestionował bowiem stanu tych działek, ich powierzchni, czy też wykorzystywania do produkcji rolnej w roku 2008 (roku, w którym o dopłatę ubiegała się skarżąca), lecz utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. To bowiem było podstawą do wyłączenia z dopłat spornej części deklarowanych gruntów rolnych. Kontrola przeprowadzana na miejscu mogłaby zaś tylko potwierdzić aktualny stan gruntów rolnych. Fakt, że skarżąca otrzymywała dopłaty do spornych gruntów rolnych w latach poprzednich nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z art.143b ust.8 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Państwa Członkowie są zobowiązane do sprawdzania wniosków o pomoc. Oczywistym jest, iż organ nie sprawdza corocznie wszystkich złożonych wniosków, a jedynie tylko niewielką ich część. Wnioski, które nie są sprawdzane, są uznawane za złożone prawidłowo (zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanem gruntów) i dopłaty przyznawane są do deklarowanych powierzchni. Dopiero jeżeli w wyniku kontroli ujawnią się nieprawidłowości, organ odmawia przyznania pełnych dopłat i może nałożyć na wnioskodawcę przewidziane prawem sankcje. Za niezasadne uznać także należy zarzut naruszenia art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Wyliczona przez organ sankcja jest konsekwencją różnicy między deklarowaną do dopłat powierzchnią gruntów rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. Skoro różnica ta wynosiła 28,51 % to organ zobligowany był do pomniejszenia przyznanej kwoty płatności w 2008r. o kwotę przypadającą na dwukrotną wykryta różnicę. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.