I SA/Ol 795/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009r. sprawy ze skargi S. K. na rozstrzygnięcie Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Oddala skargę. W dniu 22 maja 2009r. S. K, prowadząca "[...]", złożyła w "[...]" Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia, wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013 pn. "Poprawa standardów leczenia dzięki inwestycji w profesjonalny sprzęt stomatologiczny oraz pomieszczenia gabinetu" zarejestrowany pod numerem "[...]". W związku ze stwierdzeniem w ramach przeprowadzonej oceny formalnej wniosku jego uchybień i braków, pismem z dnia 4 września 2009r., wezwano wnioskodawcę do dostarczenia w terminie siedmiu dni roboczych skorygowanego wniosku. Jednocześnie szczegółowo wskazano, które zapisy wniosku i załączników zostały zakwestionowane . Pismem z dnia 12 października 2009r. "[...]" Agencja Rozwoju Regionalnego poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek nie został zakwalifikowany do dalszej oceny merytorycznej i strategicznej z uwagi na nie spełnienie kryterium formalnego – kompletności załączników. Wskazała, iż wniosek nie został uzupełniony o następujące załączniki: nr 3a lub 3c (kopia decyzji o warunkach zabudowy lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nr 5 (wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski) i nr 6 (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Zaznaczyła, iż w przypadku projektów w ramach których prowadzone są prace remontowo-budowlane, na etapie złożenia wniosku wymagane są ww. załączniki, które dotyczą projektów infrastrukturalnych. W złożonym w dniu 22 października 2009r. proteście wnioskodawca nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny formalnej projektu. Wskazano, iż wnioskodawca nie dokonał wyboru nieruchomości i tym samym wymagane załączniki nie są dla niego dostępne. Na rynku istnieje kilka nieruchomości do nabycia, spełniających kryteria określone przez wnioskodawcę, ale możliwość ich zakupu zależy od akceptacji ceny zaproponowanej przez sprzedającego i przystąpienia do finalizowania transakcji, co wnioskodawca uczyni po uzyskaniu decyzji o dotacji. Pismem z dnia 16 listopada 2009r. Agencja, poinformowała wnioskodawcę, iż w wyniku ponownej weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny formalnej stwierdziła, iż projekt nie spełnia kryterium kompletności załączników. Stwierdziła , iż brak załączników nr 3a lub 3c, 5 oraz 6 uniemożliwia ocenę projektu pod względem: oddziaływania na środowisko, zasadności i celowości, wykonalności projektu i zakwalifikowanie projektu do dalszej oceny merytorycznej i strategicznej. Ogólne rozpoznanie rynku nieruchomości przez wnioskodawcę jest niewystarczające i uniemożliwia ocenę wydatku za zakup nieruchomości i prace wykończeniowe lub remontowo-adaptacyjne. Agencja wskazała, iż zgodnie z Wytycznymi w sprawie kwalifikowania wydatków w ramach RPO Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/09/1.1.9. pkt 4.1 wydatki kwalifikują się, jeżeli prace w projekcie zostały rozpoczęte po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. nr 193, poz.1399 ze zm.). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, poprzez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji rozumie się podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. Możliwe jest więc zawieranie np. umów przedwstępnych , dokonywanie uzgodnień i zamówień w tym zakresie przed złożeniem wniosku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. K. wniosła o uchylenie negatywnej oceny na etapie oceny formalnej i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Ocenie zarzuciła naruszenie: 1. zasad obowiązujących dla konkursu 1.1.9. określonych w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/09/1.1.9.: - załączniku nr 3 (instrukcja wypełniania załączników do wniosków o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/09/1.1.9.), - załączniku nr 2 (instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowania projektu ze środków Europejskiego ...), - załączniku nr 10 (wzór umowy o dofinansowanie projektu), - załączniku nr 4 (lista sprawdzająca), 2. nieuprawnione, pozbawione podstaw prawnych swobodne interpretowanie przepisów zawartych w pkt 4.1. Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w sposób krzywdzący wnioskodawcę, 3. naruszenie uregulowań zawartych w pkt 4.5 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków, 4. wydanie regulacji dotyczących konkursu o diametralnie zróżnicowanej definicji "momentu rozpoczęcia projektu" i posługiwanie się definicją niekorzystną dla skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podważała zasadność i celowość żądania załączników. Jej zdaniem fakt uzależnienia pozytywnej oceny projektu obejmującego zaplanowana przez skarżącą inwestycję wskazuje na oderwanie procedur związanych z ocena projektów od rzeczywistości formalnej, prawnej i gospodarczej i czyni niemożliwym wykorzystanie funduszy na dopuszczalny w wytycznych zakup nieruchomości i jej adaptację/remont. Skarżąca podniosła, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu , stanowi iż " wszyscy wnioskodawcy powinni wykazać /opisać efekty zachęty. W związku z tym potrzebne jest również racjonalne podejście do instytucji pośredniczących. Odpowiadając na skargę Instytucja Pośrednicząca II stopnia wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Badając legalność przeprowadzonej oceny formalnej wniosku przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona do sądu administracyjnego ocena wniosku jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego.Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób nie naruszający prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury na lata 2007-2013 przygotowany został w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ( Dz.Urz. UE L nr 210 z 31.07.2006r.). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucja Zarządzającą jest Zarząd Województwa "[...]", który powierzył jego wdrażanie "[...]" Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., która pełni rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 227, poz. 1658, ze zm.) zostało wydane Rozporządzenie Ministra Rozwoju regionalnego dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U.07.193.1399). Zgodnie z § 1 w brzmieniem obowiązującym od 1 stycznia 2009r. Rozporządzenie określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, zwanej dalej "pomocą", do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 800/2008". Powołane rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 ma również zastosowanie do pomocy regionalnej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 uznaje się, że pomoc przyznana dużym przedsiębiorstwom i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty jeśli oprócz spełnienia warunku określonego w ust. 2 ( Uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy)., państwo członkowskie, przed przyznaniem pomocy indywidualnej, sprawdziło, że dokumentacja przygotowana przez beneficjenta zakłada spełnienie jednego lub więcej z poniższych kryteriów: a) znaczące zwiększenie rozmiaru projektu/działania dzięki środkowi pomocy; b) znaczące zwiększenie zasięgu projektu/działania dzięki środkowi pomocy; c) znaczące zwiększenie całkowitej kwoty wydanej przez beneficjenta na projekt/działanie dzięki środkowi pomocy; d) znaczące przyspieszenie zakończenia projektu lub działania; e) w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej, o której mowa w art. 13, fakt, że w przypadku braku pomocy projekt nie zostałby zrealizowany w danym obszarze objętym pomocą. 4. Warunki, o których mowa w ust. 2 i 3, nie mają zastosowania do środków fiskalnych, jeżeli spełnione są następujące warunki: a) środek fiskalny daje uprawnienia do uzyskania pomocy zgodnie z obiektywnymi kryteriami i bez korzystania ze swobody decyzyjnej przez państwo członkowskie; oraz b) środek fiskalny przyjęto przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą. Ten warunek nie ma zastosowania w przypadku kolejnych wersji programu pomocy fiskalnej. 5. W odniesieniu do pomocy na rekompensatę dodatkowych kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych zgodnie z art. 42, warunki określone w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu uznaje się za spełnione, jeżeli spełnione są warunki, o których mowa w art. 42 ust. 3. W odniesieniu do pomocy w formie subsydiów płacowych na rekrutację pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji oraz pomoc w formie subsydiów płacowych na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych zgodnie z art. 40 i 41, warunki określone w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu uznaje się za spełnione, jeżeli pomoc prowadzi do zwiększenia liczby netto zatrudnionych pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji/pracowników niepełno-sprawnych. W odniesieniu do pomocy na ochronę środowiska w formie ulg podatkowych zgodnie z art. 25, warunki określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu uznaje się za spełnione. W odniesieniu do pomocy w formie kapitału podwyższonego ryzyka zgodnie z art. 29, warunki określone w ust. 2 uznaje się za spełnione. 6. W przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 2 i 3, cały środek pomocy nie jest objęty wyłączeniem na mocy niniejszego rozporządzenia. Zatem Agencja , jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia, na podstawie art.29 ust.1 ustawy, ma prawo ogłaszać na swojej stronie internetowej konkurs w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie określonym w ustawie. Ogłoszenie konkursu zawiera informacje obejmujące m.in. kryteria wyboru projektu (art.29 ust.2 pkt 6 ustawy). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Agencja, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. W Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia podano, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegając ocenie formalnej, strategicznej i merytorycznej ( § 8 ). W pierwszej kolejności Agencja była zatem zobligowana do dokonania oceny formalnej złożonych wniosków. Zgodnie z §8 ust.1, ust.5-7 ww. Regulaminu do konkursu 01/09/1.1.9, wniosek podlega ocenie formalnej, która przeprowadzana jest w oparciu o listę sprawdzającą i wpisywana w kartę oceny formalnej. Ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami, wypełniony jest zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa , w tym Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WiM dotyczących danego ogłoszonego konkursu. Wytyczne te stanowią integralną część dokumentacji konkursowej. Ocena formalna dokonywana jest w oparciu o kryteria dopuszczające, których niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku z dalszej procedury wyboru projektu do dofinansowania oraz pozostałe kryteria formalne podlegające jednemu uzupełnieniu. Kryterium "kompletność załączników" stanowi, zgodnie z listą sprawdzającą, pozostałe kryterium formalne. W rozpoznanej sprawie wnioskodawca nie uzupełnił załączników i tym samym nie spełnił kryteriów formalnych. Stosownie do instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu (...) (załącznik nr 3 do Regulaminu) należy zaznaczyć odpowiedni podpunkt 3a, 3b lub 3c i przedstawić dostępne dokumenty . Załącznik 3a to kopia decyzji o warunkach zabudowy, załącznik 3b kopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (nie dotyczy poddziałania 1.1.9) i załącznik nr 3c to wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W instrukcji podkreślono przy tym, iż pole "nie dotyczy" należy zaznaczyć jeżeli projekt nie dotyczy robót budowlanych. Załącznik nr 5 to wyciąg z dokumentacji technicznej. Jest on wymagany w przypadku projektów przewidujących prace budowlane. Załącznik nr 6 to oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także ten załącznik wymagany jest w przypadku projektów polegających na przeprowadzeniu robót budowlanych, również jako robót towarzyszących przystosowaniu pomieszczeń do zakupowanego sprzętu. Załączniki te są wymagane w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy projekt obejmuje swym zakresem roboty budowlane, opisane załączniki do wniosku są obligatoryjne i podlegają ocenie formalnej. Zgodnie z listą sprawdzającą ocena formalna wniosku obejmuje także ocenę kwalifikowalności wydatków. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013, podstawą uznania wydatków dotyczących nabycia robót i materiałów budowlanych związanych z budową, rozbudową, remontem obiektów budowlanych, budowli i lokami, za kwalifikowane jest przedstawienie kosztorysu inwestorskiego. Jeżeli cena nabycia robót i materiałów budowlanych jest wyższa niż ich wartość rynkowa, to różnica między ceną nabycia, a wartością rynkową nie jest wydatkiem kwalifikowanym (pkt 14.4 Wytycznych). Nie dostarczenie kosztorysu inwestorskiego przez wnioskodawcę uniemożliwia ocenę kwalifikowalności wydatku "zakup środków trwałych – materiałów i robót wykończeniowych i adaptacyjnych lokalu handlowego". W Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013 , konkurs 01/09/1/1/9, określono, że wydatki kwalifikują się , jeżeli prace w projekcie zostały rozpoczęte po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. W §12 ust.3 ww. rozporządzenia przewidziano natomiast, iż przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, w wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. Prawidłowo zatem stwierdziła Agencja, iż możliwe jest zawieranie umów przedwstępnych, dokonywanie uzgodnień i zamówień, przygotowywanie i opracowywanie dokumentacji projektowej – przed złożeniem wniosku. Rozpoznanie rynku nieruchomości przez wnioskodawcę, bez wskazania konkretnego lokalu, który zamierza nabyć i zaadoptować na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, słusznie uznane zostało przez Agencję za niewystarczające i uniemożliwiające ocenę kwalifikowalności wydatku na zakup nieruchomości i prace wykończeniowe (adaptacyjne) lokalu handlowego. Brak spornych załączników jest brakiem formalnym wniosku o dofinansowanie projektu. Pod tymi załącznikami kryje się jednak nieruchomość. Nie wskazanie konkretnej nieruchomości uniemożliwia Agencji, jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia, ocenę projektu pod względem oddziaływania na środowisko, zasadności, celowości, wykonalności projektu i jego zakwalifikowanie do dalszej oceny merytorycznej i strategicznej. Dokonana ocena nie narusza również powołanych przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. Z wyżej przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 30c ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oddalił skargę .