I SA/Ol 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania i odmowy przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożenie sankcji wieloletnich 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Spółki A kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z dnia [...] r. wydanej w stosunku do Spółki A z siedzibą w C. (dalej jako strona, Spółka, skarżąca) o uchyleniu decyzji dotychczasowej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznaniu i odmowie przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożeniu sankcji wieloletnich w okresie trzech lat kalendarzowych. W dniu 13 maja 2014 roku do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "organ I instancji") wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożony przez Spółkę, podpisany przez pełnomocnika Spółki i zarazem prokurenta Z. L., w którym strona ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - tzw. płatność ONW (oraz jednolitej płatności obszarowej). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa górska wynosiła 31,28 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła 268,72 ha. Organ I instancji decyzją z [...] 2014r. przyznał stronie płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości 26.785,48 zł, w tym: - ONW - Górskie w wysokości 10.009,60 zł; - ONW - Nizinne strefa I w wysokości 16.775,88 zł. Organ wskazał, że na podstawie art. 20 ust. 4 i 5 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1936. ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), jeżeli decyzja w sprawie przyznania pomocy uwzględnia w całości żądanie strony i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony. Mając na uwadze fakt, iż strona nie zażądała doręczenia decyzji, decyzja ta pozostała jedynie w aktach sprawy i jak poprzednia uzyskała przymiot ostateczności w najkrótszym z możliwych w ustawie terminie, bowiem nie została zaskarżona przez stronę. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 29 grudnia 2014r. W dniu 4 stycznia 2019r. do organu I instancji wpłynął wniosek złożony przez Z. C. o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od 15 września 2009r. do czerwca 2017r., do powierzchni 380,87 ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą, zawartej z R. S. działającym w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony E. S., J. H., jednocześnie występującym w imieniu Spółki działającej pod firmą A z siedzibą w A.. Z. C. wskazywał, że w okresie objętym umową dzierżawy R. S. i J. H. wprowadzili go w błąd w zakresie prawa do pobierania dopłat dla rolników ze środków unijnych osiągając nienależną korzyść w wysokości 1.741.275,83 zł, bowiem R. S. ustalił, że dopłaty obszarowe ze środków unijnych będzie pobierał on, jako właściciel ziemi wydzierżawionej w areale około 268 hektarów użytków rolnych. Strony zawarły porozumienie, że Z. C. - lub ktoś z jego rodziny, zakupi od R. S. 380 ha nieruchomości rolnych, będących na ten czas dzierżawionych, przez Spółkę, od członków rodziny S.. Dodatkowo w umowach poddzierżawy, za każdym razem wprowadzano zapis o prawie pierwokupu Z. i E. C., nieruchomości rolnych przez niego poddzierżawianych od grupy kapitałowej S.. Na tej podstawie 15 września 2009r. zawarto umowę poddzierżawy przez Z. C. i E. C. 380,87 ha nieruchomości rolnych, dzierżawionych przez Spółkę od R. S., E. S. i J. H.. Z. i E. C. zobowiązali się do zapłaty czynszu w łącznej wysokości 1.850.000 zł za okres trwania umowy tj. do dnia 15 września 2014r. - w kwotach i terminach określonych w umowie, kwoty podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz innych podatków związanych z przedmiotem umowy a także opłat z tytułu zużycia mediów. Umowa została zawarta na czas oznaczony od 15 września 2009r. do 15 września 2014r. oraz wskazywała na możliwość jej przedłużenia o kolejne pięć lat - na okres od 16 września 2014r. do 15 września 2019r., jeżeli do dnia 1 września 2014r. Z. i E. C. złożą Spółce pisemne oświadczenie o zamiarze kontynuowania dzierżawy po dniu 15 września 2014r., a Spółka potwierdzi jej przedłużenie w ciągu 15 dni od jego otrzymania (za należny za ten okres czynsz - o czym stanowił art. 5 ust. 3 aktu). W umowie wskazano, że w przypadku sprzedaży nieruchomości w okresie do dnia obowiązywania niniejszej umowy dzierżawy i poddzierżawy, Z. i E. C. przysługiwać będzie prawo pierwokupu przedmiotowych nieruchomości. Na podstawie ww. umowy dzierżawy i poddzierżawy oraz w oparciu o dane z Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli organ I instancji ustalił, że objęte tą umową grunty rolne nie były deklarowane w kierowanych do Kierownika wnioskach o płatności obszarowe, które były inicjowane z wniosku Z. C.. Natomiast Spółka, występowała do tych gruntów rolnych o płatności zarówno w latach przed zawarciem umowy dzierżawy jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016r. włącznie. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z 5 czerwca 2019r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] 2014r., w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powodem wznowienia postępowania z urzędu była konieczność ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji, w związku z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów decyzją z [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję dotychczasową z [...] 2014r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznając Spółce płatności do obszarów ONW strefa górska w kwocie 10.009,60 zł, odmówił przyznania płatności do działek rolnych płożonych na obszarze ONW nizinnych strefa I oraz nałożył sankcje wieloletnie w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości 13.841,72 zł. W dniu [...]r. decyzja, po dwukrotnym awizowaniu, została doręczona adresatowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...]r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. Dyrektor ARiMR uznał je za własne, w pełni podzielając ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia, przytoczył treść artykułu 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L312, str. 1, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95"). Wskazał, że w toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010r. do 2016r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego w drodze umów dzierżawy małżeństwu C., którzy tym samym byli uprawnieni do składania własnych wniosków -warunek wynikający również z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW, a co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). Poza tym strona, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna również przestrzegać na tych gruntach rolnych wymogi i normy (w tamtym okresie, warunek wynikający z § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW). Według organu z treści zeznań złożonych przez Z. C. wynika przy tym, iż samodzielnie decydował on o charakterze upraw, zaś przedstawiciele Spółki nanosili podane przez niego dane do składanych rokrocznie wniosków. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nieprawidłowość ciągła trwała nieprzerwanie do dnia 20 czerwca 2017r., tj. realizacji płatności za rok 2016r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z 31 maja 2017r. płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody, w opinii organu II instancji należało przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę R. R.). Według organu II instancji bieg terminu przedawnienia, należy więc liczyć od dnia 21 czerwca 2017r., który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10 czerwca 2019r., uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 to w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, spor pomiędzy stroną a Z. C. jest skutkiem dłużej trwającego konfliktu interesów. Wysoce prawdopodobne jest, że strona wraz z poddzierżawcą doszła do porozumienia, aby to ona składała wnioski o otrzymanie płatności, bowiem wówczas tylko ona była uprawniona do otrzymywania płatności do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ponieważ grunty poddzierżawione Z. C. wraz z jego własnymi przekraczałyby powierzchnię 300 hektarów, czyli powierzchnię stanowiącą graniczną wielkość w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie pomocy dla otrzymania płatności ONW. Wskazał, że w tamtym okresie, czyli od 2010 roku strona deklarowała do płatności ONW, powierzchnię posiadanych działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa górska, która zajmowała poniżej 30 hektarów gruntów rolnych oraz powierzchnię poddzierżawionych działek rolnych Z. C., położonych na obszarze ONW w strefie nizinnej I, która zajmowała ok 260 ha (w 2014r. 268,72 ha). Dopiero powstały konflikt pomiędzy stronami spowodowany wystąpieniem zaległości w płaceniu ustalonego czynszu dzierżawnego przez Z. C. z powodu braku możliwości wykonania przez niego samego wymagalnych zobowiązań i powstałym w związku z tym widmem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i uznaniem go za upadłego zamiast możliwości zawarcia ugody z wierzycielami, przyczynił się do wyjawienia zawartych ustaleń organowi Agencji. Podkreślił też, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Jak wskazano Z. L., nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak też do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie kierowane do strony w celu przedstawienia dowodów świadczących o tym, że strona samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne udzielono odpowiedzi, że dowody te (faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze, faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne), są w dyspozycji małżonków C., bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona przez te osoby. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu organu I instancji, że tym samym pełnomocnik i reprezentant Spółki jasno wskazał i potwierdził, że faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych było małżeństwo C., czego niepodważalnym dowodem są akty notarialne dołączone do sprawy, faktury oraz oświadczenia składane przez Z. C.. Ponadto jak wskazał o słuszności stanowiska organu I instancji świadczy też pismo strony z 16 grudnia 2016r., w którym profesjonalny pełnomocnik po składanych wnioskach o przeprowadzenie dowodów wystąpił o umorzenie prowadzonych postępowań administracyjnych z powodu w jego ocenie przedawnienia terminów procesowych, występując jednocześnie z wnioskiem o zaniechanie wzywania wskazanych przez niego świadków. W ocenie organu odwoławczego, profesjonalny pełnomocnik strony przedkładając jakiekolwiek propozycje do przeprowadzenia dowodu, działał w zamiarze przedłużenia toczącego się postępowania na tyle, by upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że strona nie przedstawiła, żadnych dowodów, potwierdzających współposiadanie wydzierżawionych gruntów rolnych oraz wymaganej przez ustawodawcę pisemnej zgody (ust. 2 art. 18 analogicznej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dla PROW 2007-2013), która powinna być dołączona do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 3 art. 18 tejże ustawy). Zdaniem organu II instancji nie ulega żadnej wątpliwości, że to obie strony zawartych notarialnych umów dzierżawy, wspólnie uzgodniły, że to Spółka będzie ubiegała się o unijne dopłaty. Jednakże strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zawieszeniem na ten czas postępowania sądowo - administracyjnego w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 217) w związku z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. DE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, niezgodną z treścią art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., jakoby płatności obszarowe przysługiwały wyłącznie jednemu posiadaczowi zależnemu, w sytuacji gdy uzależnienie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowej wyłącznie od aktualnego posiadania pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi, w których jest mowa jedynie o posiadaniu działek przez rolnika oraz z przepisem art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny, w tym również posiadacz zależny (skarżąca) na gruncie przepisów kodeksu cywilnego nie traci posiadania samoistnego przez oddanie rzeczy drugiemu w posiadanie zależne, przez co z mocy prawa pozostaje uprawnionym do płatności obszarowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 w zw. z art. 146 §1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] 2014 r., przyznającej płatności za 2014r. – ze skutkiem doręczenia uznanym za wpływ środków na rachunek bankowy spółki w dniu 29 grudnia 2014 r., pomimo, iż od dnia jej doręczenia (29 grudnia 2014 r.) stronie upłynęło 5 lat, gdyż decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania uchylająca decyzję z dnia [...] 2014 r., została doręczona pełnomocnikowi w dniu [...] r. wobec czego organ I instancji winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a.- zakończyć postępowanie, nie uchylając decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania, art. 32 w zw. z art. 10 §1 i art. 40 § 2 k.p.a. -polegające na niezawiadamianiu ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 02 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku - pomimo zalegania w aktach pełnomocnika strony A - przesłuchaniu w charakterze strony Z. C., niepoinformowaniu strony o przeprowadzeniu tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika i przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności przesłuchania - co stanowi pominięcie strony, zwłaszcza, że sprawa za płatności obszarowe za 2014 r. z wniosku Z. C. została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ; 4) naruszenie przepisów postępowania, art. 75 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019r. i dowodu tego nie przeprowadzono, a świadek ten dysponuje wiedzą na temat gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem Spółki A na tych gruntach z poddzierżawcą, co skutkowało niewyjaśnieniem przez organy relacji prawnych i faktycznych pomiędzy dzierżawcą i poddzierżawcą, w zakresie ich wspólnego posiadania gruntów objętych wnioskiem o płatności obszarowe; 5) naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 8, 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 r., a poprzez wydanie decyzji w dniu [...] r. uniemożliwiono pełnomocnikowi wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania, przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd, co do terminu zakończenia postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię przepisów unijnych, czy art. 124 ust. 2 akapit drugi w zw. z art. 2a i 2c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., - obowiązujący na dzień składania przez spółkę wniosku o płatności obszarowe za 2014 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz, Urz. UE L 30 z 31.01.2009. str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie zastosowaniu, w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, przepisu krajowego takiego jak art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny nie traci swojego posiadania oddając rzecz drugiemu w posiadanie zależne, a tym samym posiadacz zależny (spółka), który oddaje rzecz w posiadanie zależne kolejnemu podmiotowi (dalszemu posiadaczowi zależnemu) nie traci swojego posiadania zależnego i przysługuje mu z mocy prawa uzasadnione prawo do płatności obszarowej w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014- 2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) albowiem nie utracił z mocy prawa swojego posiadania wydzierżawionymi działkami także w przypadku wykonywania czynności faktycznych na nieruchomości przez poddzierżawcę. W ocenie skarżącej nie ma przeszkód, aby posiadacz zależny (np. dzierżawca) oddał rzecz w kolejne posiadanie zależne (np. poddzierżawcy), nie tracąc swojego posiadania zależnego. I taki system gospodarczy został przyjęty przez wnioskodawcę, za zgodą współposiadacza zależnego. Uzasadnione jest bowiem stosowanie przepisu art. 337 k.c. nie tylko do relacji między posiadaczem samoistnym, a pierwszym posiadaczem zależnym, ale także między posiadaczem samoistnym a kolejnymi posiadaczami zależnymi oraz między samymi posiadaczami zależnymi. Skarżąca spółka zachowała w stosunku do poddzierżawcy swoje posiadanie zależne, a państwo C. stali się tylko kolejnym posiadaczem zależnym, w tym konkretnym stosunku zobowiązaniowym. Zdaniem skarżącej nie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione współposiadanie przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współdecydowanie przez Spółkę o czynnościach podejmowanych przez poddzierżawcę na gruntach oddanych w poddzierżawę. Organ w tej mierze oparł się na zeznaniach Z. C., przesłuchanego bez udziału i bez zawiadomienia pełnomocnika strony, który to pozostaje w sporze cywilnym z R. S. i jego zeznania, w zakresie rzekomego braku współposiadania przez spółkę gruntów rolnych i braku współdecydowania przez spółkę o polityce gospodarczej prowadzonej przez poddzierżawcę pozostają niewiarygodne. Pełną wiedzę dotyczącą zasad prowadzonej gospodarki na poddzierżawionych gruntach rolnych posiada Z. L., pracownik spółki, który nie został przesłuchany przez organ pierwszej instancji. Pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019 r. i dowodu tego nie przeprowadzono także w innym terminie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, a tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości wszystkich zaplanowanych dowodów dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca upatruje także naruszenia, art. 7, 8, 10 k.p.a. na skutek wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia już w dniu [...] r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 roku. Następnie organ pośpiesznie wydał zaskarżoną decyzję, co uniemożliwiło przeprowadzenie istotnych czynności dowodowych, zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie pełnomocnika strony przed wydaniem decyzji, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd co do terminu zakończenia postępowania, stąd pełnomocnik w przekonaniu do informacji organu o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2020 r. miał pewność o możliwości złożenia pisma przed datą 31 stycznia 2020 r. z nowymi wnioskami dowodowymi. Organy obu instancji, naruszyły treść przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przedmiotowa decyzja przyznająca wsparcie za 2014 r. została wydana w dniu [...] 2014 r. Ponieważ strona nie żądała jej doręczenia, za dzień doręczenia decyzji uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2014 r. Natomiast decyzja uchylająca powyższą decyzję została wydania w dniu 23 grudnia 2014 r., ale doręczona pełnomocnikowi w dniu [...] r. Zważywszy, że przepisy art. 57 k.p.a. nie mają zastosowania do organów w zakresie zachowania przez nie terminu materialne - prawnego, co oznaczałoby w niniejszej sprawie, że także decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem 5-letniego terminu albowiem jej doręczenie nastąpiło już po dacie 28 stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z 22 grudnia 2020r., sygn. akt I SA/Ol 666/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Spółki A z siedzibą w A., obecnie w B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania i odmowy przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożenie sankcji wieloletnich. WSA podzielił stanowisko Organu odwoławczego. Wyrokiem z 27 października 2021r., sygn. akt I GSK 530/21 - Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Spółki A w B. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 666/20 w sprawie ze skargi Spółki A w B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...]. NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które następnie zostało wznowione, została doręczona w dniu 29 grudnia 2014r., natomiast zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w dniu [...]r., a więc niewątpliwie po upływie 5-letniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Uznając trafność podniesionego zarzutu NSA wskazał, że negatywną przesłanką uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest upływ terminu przedawnienia. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 3 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (też wyrok NSA z 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/06). W literaturze przyjmuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 650). W rozpoznawanej sprawie decyzja przyznająca skarżącej płatności została doręczona 29 grudnia 2014r. Od tego dnia zaczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ([...] r.), decyzja organu II instancji zapadła we wznowionym postępowaniu w dniu [...]r. NSA podkreślił, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (wyrok NSA z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1521/11, CBOIS). Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostanie kontroli instancyjnej. NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie odzyskania nienależnych płatności, do którego przesłanek powtarzając argumentację organów odwołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz z postępowaniem, w wyniku którego organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, którą uchylił decyzję dotychczasową, albowiem stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył , co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. W rozpoznawanej sprawie decyzja przyznająca skarżącej płatności została doręczona 29 grudnia 2014r. Organ I instancji, po wznowieniu postepowania, wydał decyzję [...] r., która została doręczona adresatowi [...]r. Organ odwoławczy decyzją z [...]r. utrzymał decyzje Organu I instancji w mocy. Została ona doręczona skarżącemu 17 sierpnia 2020r. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (też wyrok NSA z 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/06). W literaturze przyjmuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 650). W rozpoznawanej sprawie decyzja przyznająca skarżącej płatności została doręczona 29 grudnia 2014r. Od tego dnia zaczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ([...] r.), decyzja organu II instancji zapadła we wznowionym postępowaniu w dniu [...]r. Wskazać należy, że w ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji przyjmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (wyrok NSA z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1521/11, CBOIS). Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostanie kontroli instancyjnej W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie odzyskania nienależnych płatności, lecz z postępowaniem, w wyniku którego organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, którą uchylił decyzję dotychczasową, albowiem stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak już zostało wskazane w rozpoznawanej sprawie Organ wznowił postępowanie i wydał decyzję merytoryczną po upływie pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Tymczasem po upływie okresu przedawnienia organ administracji publicznej utracił uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast był on uprawniony zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. do stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 557/20 stwierdził, że " Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może być wszczęte w razie zaistnienia negatywnych przesłanek. W takim wypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody, dla których nie można wszcząć postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie wydaje wówczas postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz postępowania takiego nie wszczyna. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o uchylenie decyzji dotychczasowej. Istota postępowania prowadzonego w omawianym trybie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte mimo zaistnienia negatywnej przesłanki do jej wszczęcia. W takim przypadku Organ nie jest uprawniony do uchylenia decyzji, gdyż na skutek przedawnienia utracił on uprawnienie do merytorycznego orzekania w sprawie. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm. ).