I SA/Ol 809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 4774 zł (cztery tysiące siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie ustalenia S.M. nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 – 2012 w łącznej wysokości 58.678,96 zł. Płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane stronie na mocy następujących decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR: 1) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 w wysokości 27.166,80 zł, 2) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w wysokości 27.192,40 zł, 3) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 w wysokości 19.244,64 zł. W dniach 30 lipca i 23 września 2013r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantów danych pakietów. Inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli ustalili, że część drzewek na plantacji nie spełniała wymogów co do jakości, tj. wśród drzewek niespełniających normy były drzewka wyschnięte i martwe (60%), a w pozostałych przypadkach pędy wyrastały poniżej szczepienia lub drzewka miały wysokość poniżej 0,80 m. Do drzewek spełniających normę zaliczono takie, których przeciętna wysokość wynosiła 1,0 m, miały średnicę 10 mm, a pędy boczne wyrastały 10 cm powyżej szczepienia i były to drzewka zdrowe. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości organy odmówiły skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. W konsekwencji uznały też, iż wbrew podjętemu w dniu 15 marca 2010 r. zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, skarżący nie wypełnił obowiązków utrzymywania plantacji w dobrej kondycji, prowadzenia produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego organ odwoławczy powołał przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej również jako: "u.w.r.o.w"), art. 29 ustawy z 29 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) oraz § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2013 r."), a także art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, s.8 z dnia 28 stycznia 2011r.; dalej jako rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011). Organ odwoławczy zaznaczył, że szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych i winorośli są określone w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. z 2007r., Nr 29, poz. 189), natomiast wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów określone są w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2009 r.". Rozpatrując kwestię wystąpienia ewentualnej siły wyższej, organ powołał treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L Nr 368 z dnia 23 grudnia 2006 r.), a także § 45 w zw. z § 46, § 50, § 58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. W ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (raport z kontroli i dokumentacja fotograficzna), wynikało, że plantacja nie została zabezpieczona. Sad został zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, gdzie bytują zwierzęta leśne. W ocenie organu, okoliczności tego rodzaju, jak lokalizacja sadu i brak zabezpieczenia przed uszkodzeniami (np. grodzenie sadu siatką, osłonki na drzewka), mogły skutkować tym, że doszło do uszkodzenia uprawy sadowniczej. Strona nie wykazała również, że dochowała terminu do zgłoszenia szkody, jak też wystąpienia siły wyższej, dla stwierdzenia której - oprócz uszkodzenia drzew przez zwierzęta - konieczne było ich uszkodzenie pomimo zastosowanych zabezpieczeń (repelentów, ogrodzenia, osłonek). Organ odmówił uwzględnienia argumentacji strony, że dopiero w toku kontroli zorientowała się w stanie uprawy. Dodał, że znaczna część zarzutów odwołania nie dotyczy postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego. Sprawa przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych stanowiła przedmiot odrębnego postępowania i z tego względu zarzuty strony skarżącej dotyczące przyznania płatności należy traktować jako wyjaśnione i niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez organy w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65 ze zm.) i art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, gdyż płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy, a błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W związku z tym, że płatność rolnośrodowiskowa za 2012 r. została przyznana w wysokości zmniejszonej 20% w ramach wariantu 2.9, organ uznał, że kwota do zwrotu za 2011 r. będzie stanowiła 20% przyznanej wcześniej płatności. Ponadto stwierdził nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek rolnych oraz niedotrzymania podjętego z dniem 15 marca 2010 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do płatności w ramach wariantów 2.3 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000. W zakresie realizacji wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe wystąpiła ponadto nieprawidłowość polegająca na nieutrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów oraz nieprawidłowość, polegająca na niespełnianiu określonych wymagań przez materiał szkółkarski skutkujące sankcjami wynoszącymi 100%. Końcowo organ wskazał, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze zobowiązaniem organu do prowadzenia postępowania dowodowego z udziałem biegłego na okoliczność ustalenia, czy beneficjent zaprzestał realizacji programu ekologicznego w wariancie 2.10., czy go nadal kontynuuje, ustalenia zasięgu, trwałości i powtarzalności nieprawidłowości, ustalenia konkretnej daty powstania i zauważenia przez beneficjenta ubytku w wysokości drzew na istniejącej obsadzie w 2013r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłową wykładnią ust. 1 w zw. z ust. 3 i niezastosowanie ust. 2; 2) art. 69, 71, 75 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich niezastosowanie, gdzie organ naruszył przy wydawaniu decyzji art. 69, art. 71 w zw. z art. 54 ust. 1 lit. c), art. 73, art. 75, art. 80; 3) art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 80 ust. 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.)podczas gdy utraciło ono moc z dniem 1 stycznia 2010r.; 4) zasad (60), (75), (93), (94), (96) w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich pominięcie; 5) art. 39 ust. 4 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie; 6) art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009 w zw. z art. 65 ust. 2 kpa poprzez ich pominięcie, 7) art. 28c u.w.r.o.w. w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie; 8) § 38 ust. 1, § 39 ust. 1,2,4,6 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej dla części decyzji w zakresie wariantu 2 rolnictwo ekologiczne; 9) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i przyjęcia za podstawę decyzji raportów z kontroli, które nie zawierają podstawowych danych, jakie organ musi ustalić, by móc żądać zwrotu płatności lub jej odmowy w danym roku. 10) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a.; 11) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008r. zmieniające rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia. (Dz. Urz. UE L 2008, 46 str.), poprzez jego pominięcie; 12) art. 77, art. 78, art. 107 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepełne uzasadnienie decyzji; 13) art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.w.r.o.w. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie wykazał, by skarżący zaniechał realizacji programu lub działał umyślnie, więc nie było podstaw do zwrotu płatności. Przeprowadzone w latach poprzednich kontrole przez Jednostkę Certyfikującą oraz ARiMR nie potwierdziły żadnych nieprawidłowości. Pomimo wniosku strony organ nie przekazał kart liczenia drzew ze wskazaniem, w jakim rzędzie, które drzewo nie zostało uznane i z jakiej przyczyny, oraz nie wskazano na mapie oznaczenia każdego rzędu i nie przekazano zdjęć zakwestionowanych drzew. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że skupiono się na miedzach, zamiast na całej działce z drzewami. Na 1.132 szt. drzew jabłoni wykonano jedynie 47 zdjęć, które obrazują 4% plantacji. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na jakich dowodach się oparł, poza protokołem z kontroli za 2013r., który został sporządzony niezgodnie z wymogami. Protokół ten powinien być bowiem zgodny z art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 i zawierać dane, czy niezgodność jest drobna i usuwalna i czy wynikała z winy rolnika, wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia. Ponadto organ kontrolujący we wszystkich przypadkach pierwszej niezgodności winien wezwać do naprawienia niezgodności, a jakiekolwiek sankcje mogły być nałożone dopiero w przypadku ich nieusunięcia. W niniejszej sprawie niezgodność rolnik usunął, mimo że nie wynikała z jego winy czy zaniechania, a zatem spełnił wymogi płatności i nie można zastosować sankcji w zakresie zwrotu. Argumenty przedstawione przez skarżącego, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej kontroli, zostały w całości pominięte przez organ, a za przesądzający dowód w sprawie uznano protokół z kontroli. Organ naruszył ponadto art. 77 i 78 K.p.a., cedując własne kompetencje w zakresie postepowania dowodowego na inny wydział, tj. Biuro Kontroli na Miejscu. Mając wiedzę o nieprawidłowościach, nie zażądał dodatkowego postępowania dowodowego, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień ani nie powołał eksperta. Nie wydał przy tym postanowienia o oddaleniu wniosku o dowód z opinii biegłego. Przy czym protokoły z kontroli były z niewiadomych przyczyn wielokrotnie zmieniane. Skarżący zarzucił również, że organ nie wziął pod uwagę brzmienia art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym uchybienia krótkotrwałe i usuwalne nie powodują żadnych sankcji w danym roku ani na przyszłość i te okoliczności organ wykonujący kontrolę winien był wykazać i ustalić. Organ pominął również art. 18 ust. 2 zdanie 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym tylko opisane w nim przypadki mają zastosowanie do odmowy płatności, ale nie w tej konkretnej uprawie sadowniczej. Nie udowodnił, że niezgodność jest trwała i nie wyeliminowano jej skutków, a ponadto, że jest ona wynikiem nieprawidłowości umyślnie popełnionych przez beneficjenta. W ocenie strony, tylko spełnienie tych przesłanek mogłoby skutkować żądaniem zwrotu płatności oraz wykluczeniem jej z płatności w roku bieżącym i w latach następnych. Decyzja w zakresie odmowy płatności nie ma podstawy prawnej i nie zawiera uzasadnienia. Po uzupełnieniu obsady beneficjent nie tylko nie podlegał wykluczeniu z programu czy odmowie płatności w danym roku, ale miał także uprawnienie do płatności, ponieważ dochował wymagań na dany rok w ramach programu. Uzupełniając skargę, strona podniosła również zarzut naruszenia art. 16 w zw. z art. 269 i 110 K.p.a. poprzez naruszenie stałości prawa i ostateczności, prawomocności oraz wykonalności decyzji poprzez wydanie innych decyzji z obejściem art. 145, art. 151 czy 156 K.p.a. z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie przyznania płatności za lata 2010, 2011 i 2012. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 3/15, oddalił skargę. Uwzględniając wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15, uznał za niezasadne zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Ocenił, że nie podważyły one skutecznie ustaleń kontroli w terenie w dniach 30 lipca i 23 września 2013 r. Raport z tej kontroli był podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości na 2013 rok, w odniesieniu do której WSA w Olsztynie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. oddalił skargę. Nieuwzględnienie w raporcie okoliczności dotyczących winy skarżącego oraz późniejszego uzupełnienia obsady jabłoni pozwalającego na złożenie skutecznego wniosku kontynuacyjnego w terminie późniejszy, nie dyskwalifikują wartości dowodowej raportu z kontroli jako dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości faktów w nim stwierdzonych (art. 76 K.p.a.). Zawarte w raporcie ustalenia faktyczne były podstawą wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności (art. 110 k.p.a.). NSA uznał ponadto za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i zastosowanie zbyt drastycznej sankcji w sytuacji zaskakującej dla skarżącego zmiany prawa, jaka miała miejsce w 2013 r. Wskazał, że z unormowań u.w.r.o.w. wynika, że beneficjent zdany jest w dużym stopniu na własną samodzielność w zdobywaniu informacji oraz reagowaniu na zmiany sytuacji faktycznej (np. anomalie pogodowe, szkody spowodowane przez dzikie zwierzęta i in.). NSA uwzględnił natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 polegające na pominięciu ustępu 2 tego przepisu, nakazującego dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na wymienione w tym przepisie przesłanki kwalifikujące, jak rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar skutków tej niezgodności. Zdaniem NSA, pominięcie powyższych kryteriów czyni rozstrzygnięcie niepełnym i skutkuje stwierdzeniem, że WSA nie dokonał oceny sprawy we wszystkich jej aspektach, nakazanych w tym wypadku przez prawodawcę unijnego. WSA dokonał zatem jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej. O ile ustęp pierwszy przewiduje – co do zasady – możliwość zmniejszenia lub nie przyznania pomocy, a także odzyskiwania kwot pomocy wypłaconych w latach wcześniejszych, to w ustępie drugim precyzuje kryteria na podstawie których możliwe jest m.in. odzyskanie tych kwot przez Państwo członkowskie. W szczególności przesłankami podlegającymi w tym procesie badaniu są: rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Rozmiar niezgodności z kolei zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To czy niezgodność jest trwała zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie NSA, jest rzeczą oczywistą, że w razie niewywiązywania się ze zobowiązań rolnośrodowiskowych rolnik musi się liczyć z konsekwencjami, w tym z obowiązkiem zwrotu płatności, nawet za okres wsteczny. Inną rzeczą jest jednak liczenie się z obowiązkiem zwrotu, a czym innym określenie precyzyjnych przesłanek, kiedy ten zwrot ma nastąpić. NSA za pozbawione racji uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej, że organy powinny odstąpić od określenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zaistnienie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Stwierdził, że stanu obsady utrwalonego w raporcie z kontroli nie można było sanować poprzez dosadzenie drzewek ex post. Niemniej jednak, nawiązując do uwzględnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, NSA podniósł, że okoliczność uzupełnienia obsady drzew (która była podstawą płatności przyznanej skarżącemu za 2014 r., a więc została ostatecznie przez organ zaakceptowana) będzie musiała być ponownie zbadana jako mogąca rzutować na przesłankę trwałości zaistniałych nieprawidłowości, o której mowa w art.18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do § 2 tego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia działalność organu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną sprawą. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowa sprawa zostały przekazane do rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK1765/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 3/15. Wobec tego należy po pierwsze wskazać, że modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., ale również art. 183 § 1 p. p. s. a. (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej. W zaistniałym stanie zastosowanie znajduje również art. 190 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ponownie rozpoznający sprawę sąd pierwszej instancji nie może dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak i organu administracji publicznej. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne. Ponadto zauważyć należy, że związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje także strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny orzeczenia sądu wyższej instancji stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych wynikających z art. 176 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08, Lex nr 550070). W tej sytuacji Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie mógł orzekać w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a., z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawy i nie znajdując podstaw do odstąpienia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK1765/15, zobowiązany jest przedstawioną tam wykładnię prawa przyjąć. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010 – 2012 w łącznej wysokości 58.678,96 zł. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli na miejscu, że wbrew podjętemu w dniu 15 marca 2010 r. zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, skarżący w 2013 r. nie wypełnił obowiązków utrzymywania plantacji w dobrej kondycji, prowadzenia produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W toku przeprowadzonej w dniach 30 lipca i 23 września 2013r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantów danych pakietów. Inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli ustalili, że część drzewek na plantacji nie spełniała wymogów co do jakości, tj. wśród drzewek niespełniających normy były drzewka wyschnięte i martwe (60%), a w pozostałych przypadkach pędy wyrastały poniżej szczepienia lub drzewka miały wysokość poniżej 0,80 m. Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). W wyniku tego postępowania w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy. Ponadto ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 tej ustawy, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołanej poniżej). Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd podziela stanowisko organu, że przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich, a ponadto na gruncie porządku krajowego Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami stosownie do art. 91 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że przepis art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi materialnoprawną podstawę orzekania. Pominął jednakże całkowicie brzmienie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zgodnie z jego treścią państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Z powyższego wynika zatem, że o ile ustęp pierwszy art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przewiduje możliwość zmniejszenia lub nieprzyznania pomocy, a także odzyskiwania kwot pomocy wypłaconych w latach wcześniejszych, to w ustępie drugim sprecyzowane zostały kryteria, na podstawie których możliwe odzyskiwanie tych kwot. W szczególności przesłankami podlegającymi w tym procesie badaniu są: rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Zaś to, czy niezgodność jest trwała zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zastosowanie art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznacza, że w razie zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał również zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 449/15). Jednakże, w ocenie Sądu, prawidłowe zastosowanie przez organ omawianej regulacji wymaga, by stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości ocenić wedle kryteriów wskazanych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Stanowisko to respektuje pogląd wyrażony w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15, zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy dla wydania kwestionowanej decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu środowiskowego. Pomijając w rozpoznawanej sprawie przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ odwoławczy dokonał jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej w zawartej w analizowanym przepisie prawa. W istocie postawił znak równości pomiędzy przesłankami udzielenia płatności w kwocie pomniejszonej a nałożeniem obowiązku zwrotu płatności za cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. W swoich rozważaniach przyjął, że ustalenia faktyczne przyjęte w raporcie z przeprowadzonej w 2013 r. kontroli na miejscu, zaakceptowane w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, są wystarczające również dla stwierdzenia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010 – 2012. Analiza uzasadnienia decyzji jednoznacznie prowadzi do wniosku, że tożsame okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, a następnie te same okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu tym organ nie ujawnił żadnych nowych okoliczności faktycznych, które stanowiłyby o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania kończącego inną sprawę administracyjną. Z zacytowanych wyżej przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika natomiast, że rozróżniają one instytucję zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego ocenie podlega cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta. Wobec tego organ ma obowiązek odnieść się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji. W niniejszej sprawie organ nie omówił jednak dokładnie w uzasadnieniu decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek zwrotu płatności. Nie wyjaśnił przede wszystkim w wystarczający sposób, dlaczego stwierdzone uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego musiały skutkować tezą, że nie zostały ostatecznie spełnione warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Decyzja ta nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, a także nie wskazuje okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję organu do wydania decyzji w tej sprawie. Tym samym nie pozwala odtworzyć samodzielnych podstaw prawnych i okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 powinno być uzasadnione rozmiarem, zasięgiem i trwałością stwierdzonej niezgodności. W rezultacie zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną Sądu w kontekście zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrywaniu organ dokona zatem oceny, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nakazujące dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. W powyższym kontekście wymagają analizy kwestie podnoszone przez pełnomocnika skarżącego, jak w szczególności uzupełnienie obsady drzew w sadzie po kontroli. Co istotne, ocenie podlega przy tym zasięg skutków niezgodności na całość operacji, a zatem na wywiązywanie się z pięcioletniego zobowiązania środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 powołanej ustawy.